Concepto de Ley Orgánica

La Ley Orgánica es una de las innovaciones más importantes y polémicas que nuestra Constitución ha introducido en el sistema de fuentes.

El concepto de ley orgánica que establece nuestra Constitución se caracteriza por tener un ámbito material determinado constitucionalmente -criterio material- y porque requiere para su aprobación una mayoría reforzada del Congreso de los Diputados en una votación final sobre el conjunto del proyecto -criterio formal-.

El TC ha establecido que: cuando en la Constitución se contiene una reserva de ley ha de entenderse que tal reserva lo es a favor de ley orgánica sólo en los supuestos que de modo expreso se contiene en la norma fundamental, puesto que, llevada a su extremo, la concepción formal de la ley orgánica podría producir en el OJ una penetración abusiva en beneficio de quienes en un momento dado gozasen de la mayoría parlamentaria suficiente y en detrimento del carácter democrático del Estado.

Por ello hay que afirmar que si es cierto que existen materias reservadas a leyes orgánicas (art. 81.1 CE) también lo es que las leyes orgánicas están reservadas a estas materias y que por tanto sería disconforme con la Constitución la ley orgánica que invadiera materias reservadas a la ley ordinaria (STC 5/1981).

La introducción de la ley orgánica en nuestro sistema de fuentes no implica que se haya alterado el sistema de relación entre la ley y el reglamento.

Existe una polémica entre la doctrina en cuanto a la posición que la ley orgánica ocupa en el sistema de fuentes. Hay algunos que piensan que la ley orgánica es superior en cuanto a la ley ordinaria en la jerarquía normativa y otros que piensan que la ley orgánica es un tipo especial de ley y que, por tanto, su relación con la ley ordinaria no puede hacerse en base al criterio de jerarquía, sino al principio de competencia.

Según el TC el concepto de ley orgánica es un concepto material, básicamente, de forma que es el principio de competencia el que debe presidir las relaciones entre ley orgánica y ley ordinaria.

En lo que al ámbito material de la ley orgánica se refiere, el TC ha afirmado que: "Nuestro constituyente, al configurar la denominada Ley Orgánica lo hecho, y así lo ha interpretado este TC, de modo restrictivo y excepcional en cuanto excepcional es también la exigencia de mayoría absoluta y no la simple para su votación y decisión parlamentaria".

Cuando el art. 81.1 CE establece que son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los DDFF y de las libertades públicas, las que aprueban los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución, esta haciendo una primera delimitación material que ha sido complementada e interpretada por el TC de manera especialmente restrictiva en cuanto a su alcance.

No existe ningún problema respecto la reserva de ley orgánica para las demás materias previstas en la Constitución, puesto que es la reserva específica que impone la CE a lo largo de una serie de preceptos en los que es necesario afirmar que no sigue un criterio especialmente homogénero. Tampoco parece revestir ninguna dificultad la reserva realizada para las que aprueban Estatutos de autonomía.

En lo que al régimen electoral se refiere, el TC, de manera correcta ha indicado que la reserva de ley orgánica que contiene en esta materia el art. 81.1 CE, comprende, tanto al régimen de las elecciones generales como al de los restantes procesos electorales que contemplan la Constitución, indicando que para que una ley merezca el calificativo de electoral es necesario que contenga por lo menos el núcleo central de la normativa atinente al proceso electoral, materia en que se comprende a quién y cómo se puede elegir, por cuanto tiempo y también bajo qué criterios organizativos desde el punto de vista procedimental y territorial (STC 72/1984).

Para, con motivo de una sentencia posterior, afirmar, respecto de la reserva de Ley Orgánica del Régimen Electoral que lleva a cabo el art. 81.1 CE que, "de este régimen debe formar parte, sin duda, el modo de resolver las divergencias surgidas en torno al resultado del proceso alrededor del cual gira tal sistema (STC 80/2002).

Los principales problemas han surgido respecto a la reserva relativa al "desarrollo de los DDFF y libertades públicas", donde el TC ha adoptado un criterio restrictivo.

La primera restricción que entiende el TC es la relativa al alcance de la reserva en materia de derechos y libertades, entendiendo que: los DDFF y libertades públicas cuyo desarrollo está reservado a la Ley Orgánica por el art. 81.1 CE son los comprendidos en la Sección Primera del Capítulo Segundo del Título I.

En definitiva, el art. 81.1 CE, concerniente a las normas relativas al desarrollo de los DDFF y libertades públicas, tiene una función de garantía adicional que conduce a reducir su aplicación a las normas que establezcan restricciones de esos derechos y libertades o las de desarrollo de modo directo, en cuanto regulen aspectos consustanciales de los mismos, excluyendo, por tanto, aquellas otras que simplemente afecten a elementos no necesarios sin incidir directamente sobre su ámbito y límites (SSTC 160/1987, 161/1987, 57/1989 y 132/1989).