Conclusión de los Tratados Internacionales en Derecho español

Para el desarrollo de este apartado tendremos en cuenta la regulación que se contempla sobre esta materia en la Constitución española de 1978, así como el Decreto 801/1972, de 24 de marzo, que regula la actividad de la Administración del Estado en materia de tratados internacionales, en la medida en que no se oponga a lo establecido en la Constitución. Este Decreto está inspirado, en cuanto a terminología y fines, en el CV.

2.1.La negociación de los Tratados

A)La iniciativa exclusiva del Gobierno

El art. 97 CE establece que “El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes” El art. 97 CE establece el marco general de las competencias del Gobieno de la Nación, entre las que se encuentra la política exterior. El Gobierno posee la iniciativa exclusiva en materia de negociación y, en su conjunto, de celebración de Tratados y también una acentuada discrecionalidad en el desarrollo de sus fases, paliada tan sólo por el control parlamentario previsto en los arts. 66.2, 93 y 94.1 CE. Dentro del Gobierno la negociación es competencia del Ministerio de Asuntos Exteriores, previa autorización del Consejo de Ministros.

B)La representación de España

De conformidad con el Decreto 801/1972, de 24 de marzo, pueden representar a España en la negociación y adopción del texto de Tratados, sin necesidad de plenipotencia, el Jefe del Estado, el Presidente de Gobierno, el MAE, los Jefes de Misiones diplomáticas y de las Misiones Permanentes, añadiendo la categoría de Jefes de Misiones especiales. Otras personas que lleven a cabo la negociación han de estar provistas de la plenipotencia que les acredite como representantes de España para la negociación u otros actos de la celebración.

La plenipotencia o plenos poderes es un documento que emana de la autoridad competente de un Estado y por el que se designa a una o a varias personas para representar al Estado en la negociación, la adopción o para ejecutar cualquier otro acto con respecto a un tratado.

La plenipotencia es extendida en España por el MAE en nombre del Rey. Debe expresar los actos para los que se extiende (en España para la negociación, adopción y autenticación ad referendum).

Los representantes de España en la negociación de un Tratado se atendrán al contenido y alcance de la autorización (otorgada por el Consejo de Ministros), así como a las instrucciones que les dé el MAE, al que tendrán informado del desarrollo de la negociación. Estas instrucciones tienen un carácter confidencial y los representantes de España en una negociación deben obrar, en consecuencia, con discreción.

C)La participación de las Comunidades Autónomas

El art. 149.1.3º CE reserva al Estado la competencia exclusiva sobre las “relaciones internacionales”. No obstante, la noción de relaciones internacionales debe ser entendida de forma proporcionada y equilibrada entre dos aspectos: de un lado, el sentido necesariamente unitario de la acción exterior del Estado y, de otro, la distribución constitucional de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, que la Constitución reconoce y garantiza.

La participación de las Comunidades Autónomas en la formación de la voluntad exterior del Estado se concreta básicamente en dos tipos de actuaciones:

1. La solicitud de las Comunidades Autónomas al Gobierno
   • Las CCAA pueden instar al Gobierno de la Nación para que concluya tratados internacionales en relación con diversas materias de interés para las mismas. Estas materias pueden ser las siguientes:
     • Tratados que permitan el establecimiento de relaciones culturales con Estados con los que determinadas CCAA presentan particulares vínculos culturales, lingüísticos o históricos.
     • Tratados con Estados donde residan ciudadanos de una Comunidad Autónoma para la adecuada protección de su identidad social y cultural.
   • Algo bien distinto a los tratados o acuerdos internacionales son los acuerdos de cooperación que las CCAA pueden celebrar con las instituciones públicas y privadas de los territorios y países donde se encuentran las comunidades regionales en el exterior o para la promoción de los intereses propios de las CCAA. En modo alguno tales acuerdos tienen naturaleza jurídica internacional. Son acuerdos no regidos por el Derecho internacional y, por tanto, fuera del ámbito del CV sobre el Derecho de los Tratados. Es decir, son acuerdos no normativos y, por tanto, no afectan a la reserva estatal.
2. El deber de informar del Gobierno a las Comunidades Autónomas
   • Prácticamente todos los Estatutos de Autonomía prevén que el Gobierno deberá informar a las Comunidades Autónomas sobre la elaboración de los Tratados internacionales cuando puedan afectar a materias de su competencia.
   • El momento más adecuado para proceder a la consulta sería antes y durante la negociación, en la medida en que ésta no se viese perjudicada, porque así el Estado podría tener en cuenta esos intereses específicos de las Comunidades Autónomas e incorporarlos a la posición nacional y defenderlos como voluntad del Estado español del que son parte integrante las Comunidades Autónomas. En todo caso, si el Gobierno no tuviera en cuenta el parecer de las Comunidades Autónomas ese momento, al menos deberían ser informadas antes de la prestación del consentimiento, de modo que el dictamen o parecer de las Comunidades Autónomas pudiera ser tenido en cuenta por las Cortes a efectos de dar su autorización para la prestación del consentimiento.

2.2.La adopción y autenticación de los Tratados

La adopción y autenticación del texto de un Tratado es competencia también del Gobierno.

La autenticación se reduce, en realidad, a la rúbrica o a la firma puesta sobre el Tratado por parte del representante de España. No obstante, a tenor del art. 5.d) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno y del art. 13 del Decreto, se requiere la previa autorización del Consejo de Ministros para la firma.

La firma o rúbrica de autenticación de un Tratado no hace obligatorio su contenido para los contratantes. Las únicas obligaciones que están presentes hasta esta fase son la general de obrar de buena fe y la de no frustrar el objeto y el fin del Tratado.

2.3.La manifestación del consentimiento

A)Tratados que exigen la autorización previa por las Cortes Generales

La naturaleza jurídica de la intervención de las CCGG consiste en una autorización y no en la manifestación del consentimiento en sí, que es un acto posterior y de relevancia internacional. Las CCGG no ratifican los Tratados, ni se adhieren, ni los firman o aceptan. Lo que se recaba de las Cortes es su autorización como una condición previa para prestar el consentimiento del Estado para obligarse mediante Tratado cuando éste posee un determinado contenido o ciertos efectos.

Para hacer mención a los Tratados que deben ser sometidos a la previa autorización de las Cortes los clasificaremos según requieran mayoría absoluta o simple del Congreso:

1. Tratados que requieren mayoría absoluta en el Congreso y simple en el Senado
   • Los que operan una atribución del ejercicio de competencias derivadas de la Constitución a favor de Instituciones u Organizaciones internacionales.
2. Tratados que requieren mayoría simple
   • Necesitarán la autorización previa de las Cortes mediante votación por mayoría simple los siguientes tipos de Tratados:
     • Tratados de carácter político, entre ellos los Tratados de Paz.
     • Tratados de carácter militar.
     • Tratados que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales establecidos en el Título I CE.
     • Tratados que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública.
     • Tratados que supongan modificación o derogación de alguna ley o exijan medidas legislativas para su ejecución.

La iniciativa de recabar de las Cortes la autorización para la prestación del consentimiento del Estado corresponde también al Gobierno. Esta iniciativa se vincula a la dirección de la política exterior.

El Gobierno debe solicitar de las Cortes la concesión de dicha autorización mediante el envío al Congreso de la siguiente documentación: correspondiente acuerdo del Consejo de Ministros, una copia autorizada del texto del Tratado y una Memoria que justifique la solicitud. Se hará constar igualmente, entre otros aspectos, los Estados u organizaciones internacionales que intervienen en la negociación y las reservas que se proponga formular España o que hayan sido formuladas por los demás Estados.

El Gobierno tiene un plazo de noventa días desde que se adoptó el acuerdo del Consejo de Ministros (ampliable en casos justificados por otros noventa días); a su vez, el Congreso deberá adoptar el acuerdo de autorización en un plazo de setenta días.

Las Cámaras pueden aprobar la autorización o denegarla, o en el caso de Tratados multilaterales proponer reservas o declaraciones o suprimir o modificar las que pretenda formular el Gobierno, etc.

Si hubiera desacuerdo entre las dos Cámaras en torno a la concesión de la autorización, se intentará resolver mediante una Comisión Mixta, la cual presentará un texto que será sometido a votación de ambas Cámaras. Si no obtuviera la aprobación, decidirá el Congreso por mayoría absoluta.

B)Información a las Cortes Generales sobre los restantes Tratados

De los restantes Tratados que no se contemplan en los arts. 63.3, 93 y 94.1 CE, las CCGG serán simplemente informadas de su conclusión (art. 94.2 CE).

Nada impide que el Gobierno informe a las Cortes durante su negociación y antes de la prestación del consentimiento. Igualmente las Cortes pueden ejercer el control sobre la acción exterior del Gobierno, requiriéndole explicaciones sobre las negociaciones de un Tratado u otros aspectos relacionados con el mismo.

C)La manifestación del consentimiento

La prestación del consentimiento para obligar a España mediante Tratado corresponde al Rey (art. 63.2 CE), pues es la más alta representación del Estado en las relaciones internacionales. Se trata de una facultad condicionada, que precisa de la autorización de las Cortes para los Tratados previstos en los arts. 63.3, 93 y 94.1 CE y del refrendo del MAE (art. 64.1 CE) para todos los Tratados.

Realmente únicamente el Gobierno, reunido en Consejo de Ministros, puede decidir si se prestará o no el consentimiento del Estado para obligarse mediante Tratado (art. 5.d) de la Ley 50/1997, del Gobierno). Así pues, aunque las Cortes hayan dado su autorización, el Gobierno goza todavía de poder discrecional y podría, llegado el caso, no acordar la prestación del consentimiento.