2.1. El sistema de fuentes del Derecho Administrativo

El sistema de fuentes tiene una importancia en el Derecho Administrativo superior a la de otras disciplinas, ya que la Administración no es solo sujeto de Derecho, destinatario y obligado por las normas jurídicas, sino que al tiempo es protagonista en su elaboración y puesta en vigor.

La Colaboración de la Administración con el Poder Legislativo se manifiesta de tres formas:

1. Coparticipación (dirigida por el Gobierno o por los Consejos o Gobiernos autonómicos) en la función legislativa con las Cortes o Parlamentos Autonómicos, mediante la elaboración de proyectos de ley, su posterior remisión al órgano legislativo, e incluso la retirada de los mismos.
2. Participación directa: elaborando normas con valor de ley (al ser dictadas por el Gobierno reciben el nombre: decretos legislativos y decretos-leyes).
3. Elaboración de Reglamentos: son normas de valor inferior y subordinadas a las de rango de ley. Cuantitativamente constituyen el sector más importante del ordenamiento jurídico.

Además de las fuentes escritas existen las no escritas, llamadas indirectas o complementarias, con un valor muy distinto en Derecho Administrativo con respecto al Derecho privado, así, la Costumbre, fuente problemática que incluso se duda de su existencia, está compensada por la aplicación de los principios generales del Derecho, satisfaciendo la necesidad de autointegración del ordenamiento jurídico administrativo, suavizando y compensando sus rigores positivistas y excesos normativos.

La regulación de las clases de fuentes viene siendo tradicional en el Código Civil aunque es materia constitucional. Según el art. 1 CC:

1. Las fuentes del ordenamiento jurídico español son: la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho
2. Carecerán de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior.
3. La costumbre regirá sólo en defecto de ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral o al orden público y que resulte probada.
4. Los principios generales del Derecho se aplicarán en defecto de ley o costumbre (tienen carácter informador del ordenamiento jurídico).
5. Las normas contenidas en Tratados internacionales no serán de aplicación directa en tanto no pasen a formar parte del ordenamiento jurídico mediante su publicación en el BOE.
6. La jurisprudencia complementará el ordenamiento jurídico con la doctrina reiterada que establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho.

Esta regulación está subordinada a las normas constitucionales que regulan el sistema de producción normativa, hoy mucho más complejo que cuando se redactó el Código Civil, debido, en primer lugar al valor normativo que se le da a la Constitución y, además a la aparición de dos nuevas clases de leyes desconocidas con anterioridad a 1978:

• La Ley estatal orgánica: para regular materias cuya importancia así lo requiere.
• Las Leyes de las Comunidades Autónomas: reconociéndolas como instancia soberana de producción de Derecho.
• Y además, los Reglamentos comunitarios: que adquieren vigencia incluso con valor superior al de nuestras leyes, a las que derogan.

En resumen: la regulación legal sobre las fuentes que contiene el Código Civil sólo vale cuando resulta compatible con la normativa constitucional, con las siguientes previsiones:

1. Regulación de las leyes y sus clases (ordinarias y orgánicas), decretos-leyes, decretos legislativos y los tratados internacionales (art. 81-96 CE).
2. División de la función legislativa entre el Estado y las Comunidades Autónomas (art. 153.a).
3. Reconocimiento de la potestad reglamentaria del Gobierno y regulación procedimental sobre las disposiciones administrativas (art. 97 y 105 CE).
4. Determinación del valor de las sentencias del Tribunal Constitucional (art. 164 CE).
5. Establecimiento de la reserva de ley, principios de jerarquía y publicidad y de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de Derecho individuales (art. 9 CE).

Cuestión central es la ordenación de las fuentes que supone la existencia de unas normas sobre las fuentes mismas, a fin de ordenarlas y jerarquizarlas asignando a cada una su posición o valor dentro del sistema. Esta función la cumplen los principios de jerarquía normativa y de competencia o de distribución de materias.

Según el principio de jerarquía normativa, una fuente o norma prevalece sobre otra en función del rango de la autoridad o del órgano de que emanen (art. 9.3 CE). El Código Civil lo formula diciendo “carecerán de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior”.

Al servicio de dicha ordenación formal está la distinta denominación:

• Ley: para las aprobadas por las Cortes.
• RD-Ley y RD-Legislativo: normas con fuerza de ley dictadas por el Gobierno.
• RD: normas y actos del Presidente del Gobierno y del Consejo de Ministros.
• Órdenes: normas aprobadas por las Comisiones Delegadas del Gobierno y Ministros.
• Resoluciones: disposiciones de las autoridades inferiores.

La ordenación vertical de las fuentes según el principio de jerarquía supone una estricta subordinación entre ellas: una norma superior siempre deroga a una inferior (fuerza activa) y la inferior es nula cuando contradice a una superior (fuerza pasiva).

El principio de competencia, o de distribución de materias, es complementario del principio de la jerarquía: implica que se atribuye a un órgano la potestad de regular determinadas materias, o dictar un tipo de normas con exclusión de los demás. Esto explica la vigencia de ordenamientos o subsistemas jurídicos al margen del principio de jerarquía: Cámaras legislativas (reglamentos parlamentarios), Colegios profesionales (estatutos), de las Comunidades Autónomas (leyes y reglamentos autonómicos), o de las Corporaciones locales (reglamentos y bandos municipales).

El principio de competencia entraña:

• Positivamente: una protección singular de las normas frente a las demás del sistema normativo, las cuales sólo se pueden modificar o derogar por órganos de la misma competencia o por otra de igual naturaleza (ej. reglamento del Congreso solo puede ser alterado por modificación del propio Congreso o por reforma constitucional), o por procedimientos propios del subsistema normativo.
• Negativamente: creación de un ámbito competencial inmune, cuya vulneración por la norma de otro subsistema u órgano competente distinto, determina la nulidad de éstas (ej. reglamento del Estado dirigido a modificar un reglamento de una Comunidad Autónoma es nulo, igual a la inversa).