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La LJCA regula un procedimiento común de primera o única instancia que responde básicamente a ese patrón revisor, pero con diversas matizaciones en su configuración según el tipo de pretensión ejercitada. Además, reinstaura dos procedimientos especiales, el procedimiento de protección de derechos fundamentales, y el procedimiento en los casos de suspensión administrativa previa de acuerdos, e instaura uno nuevo, la cuestión de ilegalidad de reglamentos.

3.1. El inicio del procedimiento

El procedimiento en primera o única instancia general se inicia de forma diferente según los diversos tipos de conflictos: proceso de lesividad, conflictos entre Administraciones o Entes públicos y recursos de particulares contra éstas.

En el proceso de lesividad (es decir, cuando la Administración autora de algún acto pretenda en virtud de este privilegio autodemandarse, en el generoso plazo de 4 años desde que dictó un acto ante la JCA) deberá, previamente, declararlo lesivo para el interés público.

Después, el recurso de lesividad se iniciará por demanda a la que se acompañará la declaración de lesividad y el expediente administrativo. En los litigios entre Administraciones Públicas no cabe interponer recurso en vía administrativa. Sin embargo, cuando una Administración interponga recurso contencioso-administrativo contra otra, deberá requerirla previamente para que derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a la que esté obligada.

El recurso contencioso-administrativo común, es decir, el que comienza a instancia de particulares contra la Administración, se iniciará por un escrito de interposición reducido a citar la disposición, acto, inactividad o actuación constitutiva de vía de hecho que se impugne y a solicitar que se tenga por interpuesto el recurso. Se acompañarán al escrito de interposición:

  1. documento que acredite la representación del compareciente;
  2. los documentos que acrediten la legitimación del actor cuando la ostente por habérsela transmitido otro por herencia o por cualquier otro título;
  3. copia o traslado de la disposición o del acto expreso que se recurran. O indicación del expediente en que haya recaido el acto o el periódico oficial en que la disposición se haya publicado.
  4. el documento que acredite el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación.

No siempre es necesario iniciar el proceso mediante el escrito de interposición. Este trámite no es necesario en el recurso dirigido contra una disposición general, acto, inactividad o vía de hecho en que no existan terceros interesados que podrá iniciarse también mediante demanda en que se concretará la disposición, acto o conducta impugnados y se razonará su disconformidad a Derecho, acompañando los documentos antes dichos (art. 45.5).

El plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo es de 2 meses contados desde el día siguiente al de la publicación de la disposición impugnada o al de la notificación o publicación del acto que ponga fin a la vía administrativa, si fuera expreso. Si el acto no fuera expreso, el plazo es de 6 meses y se contará:

  1. para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su norma específica, se produzca el acto presunto;
  2. si media recurso de reposición, desde el día siguiente a aquel en que se notifique la resolución expresa del recurso potestativo de reposición o aquel en que éste deba entenderse presuntamente desestimado;
  3. en el caso de proceso de lesividad, a contar desde el día siguiente a la fecha de la declaración de lesividad.

El plazo para interponer el recurso contra la vía de hecho es de 10 días a contar desde el día siguiente a la terminación del plazo de otros 10 establecido para que la Administración conteste al requerimiento. Si no hubiere requerimiento, el plazo será de 20 días desde el día en que se inició la actuación administrativa en vía de hecho.

3.2. Publicidad, emplazamiento de los demandados y reclamación del expediente administrativo

Examinada de oficio por el órgano jurisdiccional la validez de la comparecencia a través del escrito de interposición y de los documentos presentados, acordará, si lo solicita el recurrente, que se publique un anuncio con la interposición del recurso en el periódico oficial que proceda. El Juzgado o la Sala podrá también de oficio acordar la publicación, si lo estima conveniente. Los anuncios tienen por objeto llamar a terceros interesados para que comparezcan si a su derecho interesa.

Al propio tiempo el órgano jurisdiccional requerirá de la Administración la remisión del expediente administrativo, ordenándole emplace a quienes aparezcan como interesados en él, para que puedan personarse en el plazo de 9 días.

Formalmente la reclamación del expediente administrativo produce el efecto de emplazamiento de la Administración y su envío equivale a su personación en el proceso.

3.3. Los trámites de admisión, demanda, alegaciones previas y contestación a la demanda. La reconvención

Tras los trámites de interposición, reclamación del expediente, emplazamiento, y personación, la Ley establece un trámite de admisión para que el órgano jurisdiccional pueda rechazar el recurso cuando constare de modo inequívoco y manifiesto la falta de jurisdicción o la incompetencia del Juzgado o Tribunal, la falta de legitimación del recurrente, haberse interpuesto el recurso contra actividad no susceptible de impugnación, o haber caducado el plazo de interposición.

Además de estas causas de inadmisibilidad, la LJCA-1998 deja al juzgador la posibilidad de inadmitir el recurso, previa audiencia de las partes, en función de las siguientes circunstancias sustantivas:

  1. Cuando se hubieran desestimado en el fondo otros recursos sustancialmente iguales por sentencia firme.
  2. Cuando se impugne una actividad material constitutiva de vía de hecho, si fuera evidente que la actuación administrativa se ha producido dentro de la competencia y en conformidad con las reglas del procedimiento legalmente establecido.
  3. Cuando se impugne la no realización por la Administración de sus obligaciones si fuera evidente la ausencia de obligación concreta de la Administración respecto de los recurrentes.

A la vista del expediente remitido, si las partes estimasen que el expediente administrativo no está completo, podrán solicitar, dentro del plazo para formular la demanda o la contestación, la ampliación del expediente, lo que suspenderá el curso del plazo de formalización de demanda o de contestación.

En el escrito de demanda se consignarán, con la debida separación, los hechos, fundamentos de Derecho y las pretensiones que se deduzcan, en justificación de los cuales podrán alegarse cuantos motivos procedan hayan sido o no planteados ante la Administración.

El actor podrá pedir por otrosí en su demanda que el recurso se falle sin necesidad de recibimiento a prueba ni vista o conclusiones. Si la parte demandada no se opone, el pleito será declarado concluso para.

Las partes demandadas podrán formular dentro de los primeros 5 días de plazo para contestar la demanda, alegaciones previas sobre inadmisibilidad, referidas a los motivos que pudieran determinar la incompetencia del órgano jurisdiccional o la inadmisibilidad del recurso.

La contestación a la demanda, escrito parejo de ésta, debe formularse en el plazo de 20 días, o de los que quedasen después de los invertidos en el trámite de formulación de alegaciones previas y tiene la misma estructura formal de la demanda: separación de hechos y fundamentos de Derecho, y las mismas reglas sobre acompañamiento de documentos que rigen para aquélla son aplicables a la contestación.

En el proceso civil la reconvención es una acción nueva que el demandado ejercita frente al actor, para que se sustancie en el mismo proceso y se decide en la misma sentencia.

La jurisprudencia niega que la Administración pueda formular una reconvención a partir del argumento de que lo “pretendido a través de una sui generis reconvención es materia nueva, ajena al acto impugnado y sobre la que la administración no ha hecho pronunciamiento alguno” o bien porque “La JCA ha de ceñirse a las cuestiones resueltas por el acto previo de la Administración, sin que sea posible variar las pretensiones formuladas en la vía administrativa, toda vez que la Jurisdicción debe examinar el acto previo, para analizarlo a la luz del ordenamiento jurídico”.

3.4. La prueba

La apertura de un período de prueba se condiciona, en principio, a que las partes lo soliciten por medio de otrosí, en los escritos de demanda y contestación y en los de alegaciones complementarias, expresando de forma ordenada los puntos de hecho sobre los que haya de versar la prueba. La disponibilidad de las partes sobre la prueba queda, no obstante, rebajada por el amplio margen reconocido al juez para decidir la apertura del periodo probatorio, condicionado a una valoración judicial que versará sobre dos circunstancias: que exista disconformidad en los hechos y que éstos fueran de trascendencia para la resolución del pleito (art. 60).

Además, y al margen de la voluntad de las partes, el juez puede acordar de oficio el recibimiento a prueba y disponer la práctica de cuantas estime pertinentes para la más acertada decisión del asunto.

La prueba se desarrollará con arreglo a las normas generales establecidas para el proceso civil, si bien el plazo será de 15 días para proponer y 30 para practicar.

3.5. El período conclusivo

El proceso contencioso-administrativo termina con una fase de recapitulación y valoración de lo actuado, cuya existencia se remite a la voluntad de las partes, pues éstas podrán solicitar en la demanda y en la contestación que se celebre vista, que se presenten conclusiones o que el pleito sea declarado concluso, sin más trámites, para sentencia.

En el acto de la vista, se dará la palabra a las partes por su orden para que de forma sucinta expongan sus alegaciones. Cuando se acuerde el trámite de conclusiones, las partes presentarán unas alegaciones sucintas acerca de los hechos, la prueba practicada y los fundamentos jurídicos en que apoyen sus pretensiones en el plazo de 10 días, sin que puedan plantearse cuestiones que no hayan sido suscitadas en los escritos de demanda y contestación.

Celebrada la vista o presentadas las conclusiones, el juez o Tribunal declarará que el pleito ha quedado concluso para sentencia, salvo que haga uso de la facultad de acordar determinadas pruebas para mejor proveer, en cuyo caso dicha declaración se hará inmediatamente después de que finalice la práctica de la diligencia o diligencias de prueba acordadas.

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