Toda la actividad administrativa, a diferencia de la actividad de los particulares, está sujeta a determinados principios: legalidad, igualdad, proporcionalidad, buena fe, confianza legítima e interés público. No obstante, algunos de estos principios se presentan como condiciones de la actividad de limitación o de policía.
La LRJSP (art. 3) establece que las Administraciones Públicas, en su actuación, deberán observar los siguientes principios generales:
- Servicio efectivo a los ciudadanos.
- Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos.
- Participación, objetividad y transparencia de la actuación administrativa.
- Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión.
- Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional.
- Responsabilidad por la gestión pública.
- Planificación y dirección por objetivos y control de la gestión y evaluación de los resultados de las políticas públicas.
- Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados.
- Economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales.
- Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.
- Cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones Públicas.
2.1. El principio de legalidad o de norma previa
La vinculación de toda la actividad administrativa a la legalidad se expresa en el art. 103 CE, conforme al cual la Administración debe actuar con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho.
La vinculación positiva rigurosa, es decir, la regulación por norma legal es requisito esencial de toda actividad limitativa o ablatoria que comporte limitación de las libertades y derechos de los ciudadanos definidos en la Constitución Española. Sin embargo no es razonable exigir que cualquier actividad administrativa sea objeto de previsión legal, en términos exhaustivos. La vinculación positiva no se impone en cambio con tanto rigor cuando la actividad administrativa va en la línea de ampliar los derechos y esfera de actuación de los particulares.
Admitida, pues, la tesis de la vinculación positiva de forma general no es, sin embargo, razonable exigir de la Ley una regulación minuciosa de la actividad administrativa, cualquiera que ésta sea y cuyo efecto sería la obsolescencia de los reglamentos ejecutivos. En la actividad de limitación y sancionadora debe exigirse el máximo de precisión legal sobre los aspectos fundamentales, sin que basten los poderes generales de intervención. Por el contrario, una simple previsión o apoderamiento legal será suficiente para desarrollar actividades de servicio público y de fomento.
2.2. El principio de igualdad
La sujeción de las Administraciones Públicas al principio de igualdad se impone por el art. 14 CE: “Los españoles son iguales ante la Ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo o religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social”.
El principio de igualdad supone, en síntesis, que a supuestos de hecho iguales deben aplicárseles consecuencias iguales y que las diferencias de trato necesitan justificar adecuadamente la existencia de los motivos de tales diferencias.
Este principio encuentra una aplicación directa en el art. 2 RSCL, que sujeta al principio de igualdad ante la ley toda intervención sobre la libertad y propiedad; principio asimismo aplicable a la actividad de fomento y a la de servicio público en que todos los administrados tienen en igualdad de condiciones derecho a las mismas prestaciones, sin que puedan establecerse discriminaciones injustificadas en las tarifas (art. 150).
2.3. Proporcionalidad y favor libertatis
La proporcionalidad entre la actividad administrativa y el fin público a que debe responder supone que los medios empleados se correspondan con los resultados, sin que éstos sobrepasen las necesidades públicas, adoptando la técnica de intervención menos agresiva.
Este principio se invoca de forma especial en el art. 6 RSCL: “El contenido de los actos de intervención será congruente con los motivos y fines que lo justifiquen; si fueren varios los admisibles, se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual”, lo que reitera la LRJSP.
Este principio, aplicable con carácter general a toda actividad administrativa, tiene una mayor aplicación en la actividad de limitación y en la sancionatoria.
2.4. La buena fe y la confianza legítima
El principio de buena fe rige las relaciones entre la Administración y los administrados del mismo modo que rige las relaciones entre los particulares, conforme al art. 7 CC: “Los derechos deberán ejercitarse conforme a las exigencias de la buena fe”. Como la buena fe remite a la creencia del sujeto sobre la licitud jurídica de su propia actuación, se aminoran las consecuencias negativas de los actos contrarios a Derecho, y, por el contrario, se agravan para el que obra de mala fe.
En el Derecho administrativo, la LRJSP acoge los principios de buena fe y confianza legítima. Principio quebrantado cuando una de las partes actúa contra sus propios actos, abusa de la nulidad por motivos formales, ejercita un derecho con retraso o abusa de sus prerrogativas.
La confianza legítima aparece como una manifestación o especialidad de la buena fe. Ocurre cuando se pone el énfasis en el deber de la Administración de no variar su conducta si con ella ha generado el administrado expectativas razonables de continuidad.
La jurisprudencia comunitaria exige para su aplicación determinadas condiciones: Una acción de la Administración que justifique las legítimas expectativas de los administrados; Que las expectativas puedan ser objetivamente reconocidas por un observador neutral; Que los intereses de los afectados no sean contrarios a intereses públicos.
2.5. El interés público
El interés público sirve de justificación a toda actividad administrativa. El interés público es un interés común que, aunque no beneficie a la totalidad de la comunidad, sí favorece al menos a una parte importante de sus miembros.
La invocación al interés público tiene ciertas limitaciones, y así la Administración no puede en función del interés público proceder a reglamentar la vida privada, ni confundir aquél con el fiscal o recaudatorio, enriqueciéndose a expensas de algunos administrados, con infracción del principio de igualdad.
