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El ordenamiento jurídico urbanístico aborda la ordenación del territorio mediante dos clases de planes:

  • los planes de ordenación territorial o supramunicipal, y
  • los planes generales de ordenación municipal.

2.1. Los Planes Supramunicipales

La Constitución Española de 1978 reconoce la competencia de la ordenación del territorio a las Comunidades Autónomas. Una figura general de planeamiento que adopta la mayoría de las leyes autonómicas es la de las directrices territoriales. No se descarta tampoco la acción sectorial en este marco territorial bajo la fórmula de planes territoriales sectoriales o de programas o de ordenación del medio físico natural tendentes a asegurar la protección específica del suelo no urbanizable.

A destacar que la regulación de estos instrumentos de ordenación territorial, directrices territoriales o planes, pone especial cuidado en diferenciar las determinaciones contenidas según su respectivo valor de eficacia frente a los inferiores planes municipales; es decir, se distingue por materias entre las que son vinculantes en sus propios términos, de aquellas otras en que obligan sólo respecto de los fines y objetivos perseguidos al margen de las técnicas arbitrales para ello.

2.2. Los planes municipales. El Plan General de Adecuación

A) El Plan General de Ordenación Urbana

Naturaleza jurídica. El Plan General de Ordenación Municipal (PGOM) se trata de un Plan originario (su formación no requiere la preexistencia de ningún otro plan), pero necesario, pues sin el no cabe el desarrollo pleno del sucesivo proceso de planeamiento y la realización con base en el mismo, de la actividad urbanizadora y edificatoria.

Ámbito de aplicación. El PGOM ordena urbanísticamente el término municipal solamente, si bien puede abarcar la ordenación de más de un término municipal cuando sea conveniente la extensión de la zona de influencia a más de un municipio o sea procedente la ordenación urbanística de una comarca, siendo la legislación autonómica la que precise los términos de regulación de estos planes.

Contenido. En el PGOM se incluyen las prescripciones más importantes del planeamiento urbanístico, lo que hace de él el instrumento central de la política urbanística, instrumento de ordenación integral que en el término o los términos municipales que abarquen clasificarán el suelo para el establecimiento del régimen jurídico correspondiente, definirán los elementos fundamentales de la estructura general adoptada para la ordenación urbanística del territorio y establecerán el programa para su desarrollo y ejecución así como el plazo mínimo de su vigencia.

La función del PGOM es distinta en cada una de las clases de suelo objeto de ordenación, y por ello, además de las determinaciones generales aplicables a todos ellos, ha de contener una serie de determinaciones específicas.

Las determinaciones generales se refieren a la clasificación (urbano, urbanizable, no urbanizable) y la calificación urbanística del suelo (residencial, industrial, etc.), delimitación de áreas de reparto de cargas y beneficios y fijación de los aprovechamientos tipo o medio, usos, intensidades y tipologías edificatorias, estructura general y orgánica del territorio y, en particular, los sistemas generales de comunicación, espacios libres destinados a parques y zonas verdes públicos, carácter público o privado del territorio, medidas para la protección del medio ambiente, elementos naturales y conjuntos urbanos y históricos, y las circunstancias con arreglo a las cuales sea procedente, en su momento, la revisión del Plan y plazos para la aprobación del planeamiento parcial.

En suelo urbano existe normalmente una urbanización y ordenación anterior preexistente que el PGOM completará o modificara de tal modo que quede reglamentado el uso de los terrenos y las edificaciones. El PGOM opera, pues, en suelo urbano como un plan directamente ejecutivo, no necesitado de desarrollo a través de un Plan Parcial, debiendo prever una ordenación detallada directamente aplicable. Si bien puede precisar de otras figuras de planeamiento como Planes Especiales para desarrollo de sus previsiones o se trate de abordar operaciones de renovación, reforma interior o infraestructuras, operaciones respecto a las que se limita a establecer los elementos básicos.

En el suelo urbanizable programado o delimitado, que en el TRLSRU está en situación de suelo rural, el PGOM debe contener una programación para la conversión de suelo rústico en urbano, que deberá luego ser precisada por medio de los Planes Parciales, cuya aprobación es conditio sine qua non para abordar las obras de urbanización y de edificación. De acuerdo con ello, el objeto específico del PG en esta clase de suelo será "definir los elementos fundamentales de la estructura general de la ordenación urbanística del territorio; establecer, según sus categorías, una regulación genérica de los diferentes usos globales y niveles de intensidad y fijar los programas de desarrollo a corto y medio plazo, referidos a un conjunto de actuaciones públicas y privadas”. Las determinaciones para cumplimiento de estos objetivos se deberán hacer con la precisión suficiente para permitir redactar Planes Parciales, asignación de intensidades y usos globales a las diferentes zonas, trazados de redes de agua, luz, alcantarillado, etc. y en fin, la división del terreno en sectores para el desarrollo de Planes parciales.

Por contra, en el suelo urbanizable no programado o no delimitado el Plan General debe regular la forma y condiciones con que esta clase de suelo podrá incorporarse al desarrollo urbano mediante los correspondientes Programas de Actuación Urbanística. Además el Plan General ha de contener en este suelo el señalamiento de usos incompatibles con los previstos en las distintas clases de terrenos y estructura general y establecimiento de características técnicas y de magnitudes mínimas que han de reunir las actuaciones en función de los usos y dotaciones, servicios y dotaciones correspondientes.

Por último, en el suelo no urbanizable la función específica del PG consiste en la preservación de dicho suelo del proceso de desarrollo urbano y, en su caso, el establecimiento de las medidas de protección del territorio y del paisaje que se estimen precisas para la conservación y protección de todos sus elementos naturales. El Plan General puede limitarse a la simple clasificación de parte del territorio como suelo no urbanizable o, además de esa clasificación, dictar normas de protección.

Los Planes Generales deberán incluir un Programa de Actuación que contiene las previsiones para la efectiva realización en el tiempo de las determinaciones del Plan general y fundamentalmente las referidas al suelo urbano y suelo urbanizable programado o delimitado.

La Memoria es el documento explicativo y justificativo de los contenidos del PG, su motivación de las determinaciones urbanísticas por las que el Plan ha optado. Estas exigencias es la justificación última y completa de las determinaciones del Plan, pues no es un documento accidental sino una exigencia de la Ley.

El contenido económico del PG se ha de reflejar en un Estudio económico y financiero sobre la evolución del coste de la ordenación prevista y de los recursos públicos y privados con que se cuenta para hacerle frente, su importancia ha sido recalcada por el Tribunal Supremo. Siendo pues estos últimos documentos importantes para el control de la discrecionalidad del planeamiento, no son equiparables a otros que expresan prescripciones jurídicamente obligatorias como las que se recogen en las Normas Urbanísticas y Planes de Ordenación.

El art. 22 TRLSRU introduce, como documentos específicos que encajan en el Plan General, el informe de sostenibilidad que debe incluir un mapa de riesgos naturales del ámbito objeto de ordenación. Así como un informe o memoria de sostenibilidad económica en el que se ponderará el impacto de la actuación en las Haciendas Locales afectadas por la implantación y el mantenimiento de infraestructuras necesarias, puesta en marcha y prestación de servicios resultantes, etc.

2.3. Las normas de ordenación complementarias y subsidiarias del planeamiento

El objetivo de las normas complementarias y subsidiarias del planeamiento es completar las deficiencias de los Planes Generales o suplir, en su caso, la ausencia de éstos proporcionando un mínimo de ordenación. Participan por ello de la misma naturaleza de los planes a los que suplen y complementan y tiene su mismo rango jerárquico.

Las normas complementarias tienen un límite preciso; no podrán en ningún caso modificar la calificación del suelo ni alterar las determinaciones de los planes que complementen.

Las normas subsidiarias suplen la falta de planeamiento general y cumplen este objetivo limitadamente a un municipio (normas subsidiarias de ámbito municipal) o bien estableciendo para la totalidad de una provincia o parte de ella la normativa de carácter general y aprovechamiento del suelo, urbanización y edificación aplicables a los municipios que carezcan de Plan General o de normas subsidiarias de carácter municipal (normas subsidiarias con ámbito provincial). Dada su función supletoria de los Planes Generales, deben contener con más o menos concreción, según los casos, determinaciones precisas en orden a la clasificación y uso pormenorizado del suelo e incluir los planos necesarios para su operatividad y eficacia.

2.4. Los Programas de Actuación Urbanística

La ordenación del suelo urbanizable no programado se desarrollaba desde la reforma de 1975, de conformidad con el Plan General Municipal mediante los Programa de Actuación Urbanística, que nacen unidos a la idea del urbanismo concertado y sobre la distinción entre suelo urbanizable programado (una pequeña parte y la de más valor se reserva a propietarios para su desarrollo en planes parciales y sistema de compensación) y el suelo urbanizable no programado (terrenos más alejados y de menos valor) responden a la necesidad de programar el suelo urbanizable cuando el Plan General no lo ha hecho. Por ello, su ámbito es el del suelo urbanizable y no programado y, ha de contener las mismas determinaciones previstas en el Plan General para operar en el suelo urbanizable: desarrollo de los sistemas de estructura general de la ordenación, determinaciones de uso y en niveles de intensidad, aprovechamientos tipo, trazado de las redes fundamentales de los servicios, y en fin, división sectorial para el desarrollo en etapas sucesivas del programa. Las determinaciones del Programa de Actuación Urbanística se completan para cada etapa con los correspondientes Planes Parciales y los Proyectos de Urbanización.

La finalidad del Programa de Actuación Urbanística es aumentar la oferta de suelo, cuya escasez derivaba de la restricción de lo urbanizable programado, a una parte muy pequeña. La supresión de la división entre urbanizable programado y no programado por RD-Ley de 1996, amplió el horizonte territorial de los Programa de Actuación Urbanística. La ley 6/98 dejó de nuevo las cosas igual, de forma que el Programa de Actuación Urbanística solo podría operar en suelo urbanizable no delimitado, para precisamente delimitarlo y hacerlo plenamente urbanizable vía planes de delimitación o sectorización como se denominan en algunas Comunidades Autónomas.

2.5. Los Planes Parciales

El Plan Parcial es el último escalón del planeamiento operativo. Su objeto es el suelo urbanizable programado o delimitado o sectorizado, desarrollándolo, mediante la ordenación detallada de una parte de del Plan General y para desarrollar los Planes de Ordenación Urbanística. A partir del Plan Parcial comienza, pues, la fase de ejecución del planeamiento, de construcción de las infraestructuras urbanísticas (calles, plazas, etc.).

El Plan Parcial puede ser complementado o adaptado a través de un Estudio de Detalle, pues tal posibilidad, que se da en el suelo urbano, depende del propio Plan Parcial y del grado de precisión que éste dé a la ordenación que establece.

Contenido. Los contenidos del Plan Parcial consisten en:

  • determinaciones sobre asignación y ponderación relativa de los usos pormenorizados y tipologías edificatorias.
  • delimitación de las zonas y división en unidades de ejecución.
  • reservas de terrenos para parques y jardines, zonas deportivas, etc.
  • trazado y características de la red de comunicaciones propia del sector y de su enlace con el sistema general de comunicaciones previsto por el Plan General de Ordenación.
  • Plan de Etapas que incluya fijación de plazos para dar cumplimiento a deberes de cesión, equidistribución y urbanización de unidades de ejecución que comprenda el sector y de solicitar licencia de edificación, adquirido el derecho de aprovechamiento urbanístico.

Los Planes Parciales de urbanizaciones de iniciativa particular deben precisar además el modo de ejecución de las obras de urbanización, señalando el modo de actuación o los compromisos que hubieran de contraer el urbanizador y el Ayuntamiento y aquél con los futuros propietarios en orden a plazos de ejecución, construcción de edificios destinados a dotaciones comunitarias y conservación de la urbanización, así como las garantías del exacto cumplimiento de dichos compromisos.

En cuanto a su contenido documental deben incluir los Plan Parciales: planos de información, estudios justificativos de sus determinaciones y planos de proyecto, determinaciones de servicio, y ordenanzas reguladoras necesarias para la ejecución.

2.6. Planes Especiales y Catálogos

Los Planes Especiales no tratan de ordenar un sector territorial con carácter general (como los Planes Parciales), sino que se limitan a cumplir un objetivo concreto. Se trata de planes sectoriales, y en principio, tienen el carácter de derivados, pues requieren la existencia de un planeamiento superior, debiendo adecuarse a sus determinaciones.

"En ningún caso los Planes Especiales podrán sustituir a los Planes Generales Municipales ni a las Normas Complementarias y Subsidiarias del Planeamiento en su función de instrumentos de ordenación integral del territorio, por lo que no podrán clasificar suelo, sin perjuicio de las limitaciones de uso que puedan establecer" (art. 17 TRLS-1976).

Los Planes Especiales, sirven para establecer las estructuras básicas relativas a las comunicaciones terrestres, marítimas y aéreas, al abastecimiento de aguas, saneamiento, suministros de energía y otras análogas, ordenación de recintos y conjuntos histórico-artísticos, etc.

Instrumento complementario de los Planes especiales son los Catálogos, que contendrán relaciones de los monumentos, jardines, parques naturales o paisajes que, por sus singulares valores o características, hayan de ser objeto de una especial protección. Los Catálogos pueden también completar las determinaciones del los Planes Generales, estableciendo relaciones de bienes concretos que, situados en cualquier tipo de suelo, deban ser objeto de conservación o mejora.

2.7. Estudios de detalle

Objeto. Los Estudios de Detalle tienen por objeto completar o, en su caso, adaptar las determinaciones establecidas en los Planes Generales para el suelo urbano y en los Planes Parciales. Su finalidad es el señalamiento de alineaciones y rasantes y/o la ordenación de los volúmenes de acuerdo con las especificaciones del planeamiento, manteniendo en todo caso las determinaciones fundamentales del planeamiento sin alterar el aprovechamiento que corresponde a los terrenos comprendidos en el estudio. En ningún caso, podrá ocasionar perjuicio ni alterar las condiciones de la ordenación de los predios colindantes.

Naturaleza jurídica. Dado que su formulación es potestativa, se discute si los Estudios de Detalle forman o no parte del planeamiento o, por el contrario, se integran ya en los documentos de ejecución del mismo. En favor de su carácter de planes postula la circunstancia de que los Estudios de Detalle sirven a la definición última de contornos del derecho a edificar, precisando los volúmenes de edificabilidad, pese a lo limitado de su ámbito territorial y fines que cumplen.

2.8. Proyectos de delimitación de suelo urbano

Los municipios que carezcan de instrumento de planeamiento general deben formular un Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano que marque el perímetro de los terrenos que deban ser comprendidos en el mismo por contar con acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica o por estar comprendidos en áreas consolidadas por la edificación al menos en la mitad de la superficie, quedando sin plan el resto del suelo en estos municipios calificado como suelo no urbanizable.

El Tribunal Supremo entiende que el Proyecto de delimitación de suelo urbano no es un auténtico plan, sino un medio a través del cual se constata, aplicando criterios obligatorios de la Ley del Suelo, qué suelo dentro de su ámbito es suelo urbano, y qué otro, por exclusión es no urbanizable y ello no para ordenar esos suelos como tenga a bien la Administración, sino para aplicarles de forma automática e inexorable la ordenación directa, obligatoria y exacta, que a falta de planeamiento determine la ley. Esta doctrina, no tiene en cuenta que la inexistencia de planeamiento general no impide la actividad constructora en suelo urbano por lo que el Proyecto de Delimitación, además de señalar el perímetro de los terrenos comprendidos en suelo urbano, podrá contener determinaciones sobre alineaciones del sistema viario completando con las que sean procedentes las insuficiencias de dicho sistema y la reglamentación de condiciones de edificación contenida en las correspondientes ordenanzas.

2.9. Los proyectos de urbanización

Los proyectos de urbanización son meros proyectos de obras cuya finalidad es llevar a la práctica, en suelo urbano, las determinaciones correspondientes de los Planes Generales, y en suelo urbanizable, las propias de los Planes Parciales. También pueden ser necesarios para la ejecución de Planes Especiales de Reforma interior. Los proyectos de urbanización son a urbanización lo que las licencias de obra son para la edificación de los solares resultantes de aquélla. Por ello en ningún caso pueden contener determinaciones sobre ordenación, régimen de suelo o de edificación ni modificar las previsiones del Plan que desarrollan, sin perjuicio de que puedan efectuar las adaptaciones de detalle exigidas por la ejecución material de las obras, debiendo detallar y programar las obras con la precisión necesarias para que puedan ser ejecutadas por técnicos distintos del autor del proyecto y desarrollar todas las determinaciones que el Plan prevea en cuanto a obras de urbanización.

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