El reconocimiento del derecho a la autonomía de nacionalidades y regiones y, por consiguiente la nueva configuración territorial del poder, que realiza el artículo 2 CE ha constituido una innovación y un reto al que se enfrenta la Constitución Española.
La Constitución Española introduce en España el Estado autonómico. Se trata de un tipo intermedio entre el estado unitario y el Estado federal. En el Estado unitario existe un único centro de poder, un único ordenamiento constitucional, un único poder constituyente y una sola fuente creadora de leyes. Por el contrario, en el Estado federal existe una pluralidad de ordenamientos constitucionales, una pluralidad de titulares de la autonomía y una pluralidad de fuentes creadoras de leyes.
En el Estado autonómico existe un ordenamiento constitucional y un único poder constituyente, pero una pluralidad de fuentes legislativas.
Como ha indicado el TC en su sentencia de 25 de marzo de 2014, solo el pueblo español es soberano, y lo es de manera exclusiva e indivisible, a ningún otro sujeto u órgano del Estado o a ninguna fracción de ese pueblo puede un poder público atribuirle la cualidad de soberano, de manera que ninguna parte del pueblo, tiene soberanía por sí misma, porque ello iría ir en contra de la soberanía de todo el pueblo. El art. 1.2 CE proclama que "la soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado". El precepto, "base de todo nuestro ordenamiento jurídico" (STC 6/1981), atribuye, por tanto, con carácter exclusivo la titularidad de la soberanía nacional al pueblo español, unidad ideal de imputación del poder constituyente y, como tal, fundamento de la Constitución Española y del ordenamiento jurídico y origen de cualquier poder político.
El Estado autonómico es un Estado nacional que reconoce el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones sobre las que se ha constituido la historia.
El principio de autonomía es un principio general de la organización del Estado, que informa todo el ordenamiento jurídico (STC 4/1981) que consagra, no sólo un poder administrativo, sino un poder "potencialmente" político (STC 84/1982).
La Comunidad Autónoma se configura como un ente de derecho público de carácter territorial, con personalidad jurídica propia, a la que se reconoce capacidad de autogobierno en virtud del cual se dota de su propio ordenamiento autonómico y establece su propia organización interna, todo ello dentro del ordenamiento general del Estado, del que forma parte, de acuerdo con lo dispuesto en el Estatuto de autonomía y en la Constitución.
1.1. Fases en la construcción del mapa autonómico
El inicio en la construcción del Estado autonómico español tiene su origen antes de la promulgación de la Constitución Española. Las presiones políticas que actuaban sobre el tema de las autonomías hicieron que, a partir de la Ley de 4 de enero de 1977, se iniciase un proceso preautonómico de rápida generalización.
El proceso de preautonomías llevó aparejado la promulgación de una serie de Decretos por los que se trasfería a los entes preautonómicos competencias que hasta entonces detentaba la Administración Central. Funcionó como una especie de ensayo general, y a pesar de sus fallos, tuvo efectos positivos: a) ayudó a la generalización posterior de las autonomías; b) creó sentimientos de convivencia regional inexistentes en algunos casos, y c) facilitó el trazado autonómico.
La entrada en vigor de la Constitución Española originó una serie de problemas y desigualdades que se han intentado resolver con varios procesos:
- Los Pactos autonómicos de 1981
- La Ley orgánica de Armonización del proceso autonómico de 1982 (LOAPA)
- Los Pactos autonómicos de 1992
- Los Pactos autonómicos de 1997
- El último proceso de reformas estatutarias iniciado por el Partido Socialista Obrero Español en 2004
A pesar de lo alcanzado existe cierta insatisfacción debido principalmente a: a) la intromisión estatal en las competencias autonómicas a través de legislación básica, y del ejercicio estatal de competencias horizontales; b) la insuficiente participación autonómica en la política de la Unión Europea; c) la escasa descentralización de los órganos estatales como el TC o el Consejo General del Poder Judicial, y d) el sistema de financiación autonómico.
Como regla general, puesto que el alcance de las reformas estatutarias no es uniforme, el contenido de las reformas estatutarias puede ser sistematizado de la siguiente forma:
- Se ha incorporado a los Estatutos un Título que reconoce derechos a los ciudadanos y desarrolla principios sociales y económicos.
- Se modifica el sistema competencial, mediante el blindaje de competencias a través de una minuciosa regulación de las atribuciones materiales y funcionales de la CA.
- Se establecen modelos de participación autonómica en órganos estatales y europeos
- Se procede a una completa regulación del modelo de financiación.
