16.2. La exclusión del mandato imperativo

El art. 67.2 CE dispone que los miembros de las Cortes Generales no están ligados por mandato imperativo. Los arts. 27.1 del Reglamento del Congreso de los Diputados y 30.3 del Reglamento del Senado, permiten a Diputados y Senadores cambiar de grupo Parlamentario.

2.1. Mandato imperativo y mandato representativo

Mandato imperativo o vínculo en función del cual los electores otorgan a sus elegidos instrucciones concretas a las que han de sujetarse necesariamente.

El mandato representativo, excluye la existencia de cualquier ligazón imperativa entre el cuerpo electoral y los parlamentarios elegidos, quienes consecuentemente, una vez en la Cámara, pueden defender las tesis y emitir los votos que tengan a bien, sin que pueda ser revocado su mandato antes de las siguientes elecciones.

2.2. El sentido histórico del mandato representativo

Los ingleses descubrieron pronto las disfuncionalidades del mandato imperativo, y a su vez en la Francia revolucionaria la idea de la soberanía nacional conllevaba a una nueva noción de la política a través de sus representantes. El mandato imperativo quedó abolido expresamente en nuestro país vecino por la Ordenanza Real de 24 de enero de 1789.

La exclusión del mandato imperativo, contenido en nuestra Constitución-1812, no se consagra expresamente en el Constitucionalismo histórico español hasta que la Constitución Española-1869 dispone en su art. 41 que ningún Senador ni Diputado podrá admitir de sus electores mandato alguno imperativo.

La prohibición del mandato imperativo y su sustitución por el mandato representativo ha sido una solución adoptada por el Derecho Público Liberal para desvincular al parlamentario de la presión de un estamento e incluso de los grupos defensores de intereses económicos, que en ocasiones habían inspirado o potenciado el comité electoral que en los albores del siglo XIX, de ordinario había respaldado su candidatura.

2.3. Significado actual del mandato representativo

A) La cuestión en la doctrina

Una parte significativa de la doctrina se ha esforzado por legitimar la realidad actual en la que los parlamentarios son reducidos cada vez más a la condición de meros voceros de las posiciones que defienden la dirección de su partido. A estos efectos unas veces se sostiene y otras da a entender:

  1. Que los representantes de las Cámaras se deben a su partido.
  2. Que los electores no puedan votar otras ofertas que las que los partidos les presentan y no votan a unos candidatos per se, sino porque están incluidos en las listas del partido al que desean otorgar su confianza.
  3. Que los partidos son los que hacen un esfuerzo colectivo organizativo y financiero que permite a los candidatos llegar a ocupar un escaño, luego la deuda del parlamentario para con el partido al que debe el escaño es tan impagable como vinculante.
  4. Que las relaciones actuales entre electores y elegidos es una relación de mercado, en el que los partidos son colectivos de políticos agrupados para ofrecer un servicio, de gobernación, a cambio de un poder que los electores les proporcionan al votarlos.
  5. Que la funcionarización de los parlamentarios y su consiguiente sujeción a la disciplina del partido es un hecho inevitable.
  6. Que en los parlamentos hace ya tiempo que sus miembros no discuten para convencer ni para convencerse.
  7. Que consecuentemente hay que revisar y relativizar la teoría de la representación política en las democracias contemporáneas y admitir que el mandato imperativo de los partidos sobre los parlamentarios es una realidad y que su prohibición es retórica, constitucional, hueca y anacrónica.

La anterior línea de pensamiento explica mejor el plano del ser que el del deber ser. Nosotros pensamos que el contenido dispositivo del art. 67.2 CE es políticamente lógico en un sistema democrático que admite los partidos, pero les exige que su estructura interna y su funcionamiento sean democráticos (art. 6 CE) y jurídicamente dotado de fuerza de obligar incluso a las poderosas cúpulas de los partidos.

Desconocer la prohibición constitucional del mandato imperativo es grave y degenera, entre otras, en las siguientes consecuencias:

  1. No se admite que el parlamento pueda plantear objeción alguna de conciencia.
  2. Para que el cargo electo sea un mero eco de la dirección del partido su única cualidad humana útil es la de la lealtad incondicional, el parlamento ideal podría acabar por ser un perro de buena razón.
  3. Encabezar las listas con personas populares y de prestigio no pasaría de ser un fraude ya que el criterio de dichas personas en la práctica debe siempre quedar anulado por el de sus mandos políticos.
  4. La superposición sistemática en la forma de decisiones del interés electoral del partido sobre la búsqueda del interés general es difícil que sea un planteamiento asumible por la población dotada de cultura cívica y aun por la generalidad de la sociedad, aunque convenza a los ciudadanos más politizados en términos de forofos de los respectivos partidos.
  5. No es posible compatibilizar la tolerancia hacia el mandato imperativo que los partidos gustan establecer sobre sus parlamentarios con el principio democrático y con su importante plasmación en el reconocimiento que nuestra constitución formula.
  6. La vuelta al mandato imperativo de los partidos sobre los parlamentarios es incompatible con elementales exigencias éticas en la vida pública y con la aspiración de que se incorporen a las Cámaras parlamentarias algunas personas de criterio y formación sólidos.

Es verdad que la dinámica verticalista de los partidos cuestiona la vigencia de la exclusión constitucional del mandato imperativo, pero la contradicción hay que salvarla por la vía democráticamente correcta. Renunciar a ello para un constitucionalista es renunciar al control jurídico del poder político.

B) Las tesis del TC

La sentencia que expone la doctrina del TC es la STC 10/1983, de 21 de febrero, en la que nuestro Juez de la Constitución Española, sostiene:

  1. Lo propio de la representación, afirma el supremo interprete de la Constitución Española, de cualquier modo que ésta se construya, tanto basada en el mandato libre como en el mandato imperativo, es el establecimiento de la presunción de que la voluntad del representante es la voluntad de los representados, en razón de la cual son imputados a éstos en su conjunto y no sólo a quienes votaron a su favor o formaron la mayoría, los actos de aquel.
  2. Se rechaza que el representante pueda ser cesado en su cargo público por una voluntad ajena a la de los electores o a la del propio representante electo.
  3. Sólo son representantes aquellos cuya designación resulta directamente de la elección popular y no las asociaciones o partidos políticos que los proponen al electorado.
  4. Las listas de los candidatos son meras propuestas y la representación surge tan sólo con la elección, por lo que es siempre representación del conjunto del electorado y nunca del partido o coalición que ha formulado la propuesta, que, por lo demás, no son órganos del estado.
  5. El enunciado anterior también es válido en los comicios en que se utilizan listas cerradas y bloqueadas, porque incluso en éstas los nombres que en ellas constan no son irrelevantes, ya que ni los electores, al emitir su voto, prestan una adhesión incondicional a una opción política, ni los candidatos pierden su individualidad al recabar el voto desde una lista, pues la democracia participativa no se realiza mediante un sufragio irreflexivo o desconocedor de la identidad de los candidatos de las listas electorales.
  6. El Tribunal Constitucional considera que el representante defenestrado por su partido, que reacciona contra el acto de éste que le expulsa de su función, no defiende sólo un derecho propio sino que constituye a restaurar la unidad de voluntad en que la representación consiste.