02.7. Estado y Comunidades Autónomas

La conclusión inicial es que las competencias genérica sobre el "Derecho del consumo", chocan con algunas de las más características competencias exclusivas al Estado. Así sucede con la legislación civil y mercantil, con el Derecho penal, con las bases de las obligaciones contractuales, con el principio de unidad de mercado, etc. Ahora bien, tal afirmación debe someterse a muchos matices y precisiones.

7.1. Distribución de competencias en materia de consumo

Algunas Comunidades Autónomas han asumido en sus Estatutos de Autonomía las competencias relativas a consumo y comercio, títulos competenciales intercambiables como ha reconocido el Tribunal Supremo, lo que ha provocado algunas fricciones competenciales en la materia jurídica del consumo.

El Tribunal Constitucional ha asentado una serie de criterios básicos en materia que si bien no despejan las dudas existentes hay que tener presentes:

1. El Derecho de consumo es una materia en la que concurren disposiciones del Derecho privado y Derecho público (donde las Comunidades Autónomas tienen reconocida su competencia).
2. El régimen del comercio interior está regulado también por normas administrativas de diverso tipo.
3. El Estado tiene competencias sobre una diversidad de títulos referentes al comercio, al Derecho de los contratos y a la responsabilidad extracontractual:
   1. Aseguramiento de la unidad de mercado.
   2. Competencia sobre la legislación civil, con la salvedad de los territorios con derecho civil foral.
   3. Competencia exclusiva sobre la legislación mercantil.
   4. Competencia exclusiva sobre la regulación de las bases de las obligaciones contractuales.
   5. Competencia exclusiva sobre la responsabilidad contractual y extracontractual.
   6. La regulación de las condiciones generales los contratos y las modalidades contractuales corresponden al legislador estatal (STC 71/1982).

Dentro del debate general que recurrente y permanentemente se produce entre Estado y Comunidades Autónomas, parece existir un consenso sobre la aceptación de las siguientes afirmaciones:

1. El Derecho de obligaciones (contratos, responsabilidad civil, etc) es competencia exclusiva del Estado por las razones ya vistas, fundamentalmente por la atribución de determinadas competencias exclusivas al Estado y principio de unidad de mercado.
2. Las Comunidades Autónomas con competencias plenas en materias de consumo pueden regular todas las cuestiones jurídico-públicas de carácter administrativo, esto es en las materias de sanciones y controles administrativos.
3. Las Comunidades Autónomas sin competencia plena en materia de consumo podrán desarrollar reglamentariamente y ejecutar las normas referidas en la relación anterior.

7.2. Horarios comerciales y actividad comercial

Como apostilla de lo dicho pueden verse varias sentencias importantes del TC, relativas a la actividad comercial.

La primera (STC 264/1993, de 22 de julio) que declara inconstitucionales diferentes preceptos de la Ley 9/1989, de la CA de Aragón, sobre ordenación de la actividad comercial.

La segunda (STC 225/1993) declara inconstitucional el art. 9 de la Ley valenciana 8/1986, sobre ordenación del comercio y superficies comerciales.

Asimismo han tenido una notoria incidencia sobre el reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas, las disposiciones de comienzo de 1996. La Ley 7/96, de Ordenación del Comercio Minorista y la LO 2/96, complementaria de la ordenación del comercio minorista.

Ese reparto competencial resulta bastante complejo y presenta más de un problema interpretativo. De los 71 artículos de la LOCM, 35 en su totalidad y 11 parcialmente tienen carácter estatal y el resto son de aplicación supletoria de las disposiciones autonómicas. Por lo que se refiere a estos últimos artículos, corresponden a las Comunidades Autónomas las siguientes competencias:

• La determinación de los dos períodos de rebajas que autoriza el art. 25 dentro de los límites máximo y mínimo que se establecen con carácter general.
• El otorgamiento a los comerciantes de las correspondientes autorizaciones, creación de registros y su inscripción, en los casos de las denominadas ventas especiales (venta a distancia, ambulante, automáticas y en pública subasta). Salvo, en el caso de las ventas a distancia, que se difundan por medios que excedan el territorio de la CA, que la competencia es estatal (art. 38.2).
• La homologación de las máquinas para la venta automática (art. 49.2).
• Y finalmente, la competencia sancionadora (art. 63).

La cuestión de los horarios comerciales se ha convertido en un punto de desencuentro entre Gobierno central y Comunidades Autónomas, de una parte, y de otra, entre las grandes superficies comerciales y el pequeño comercio tradicional. Hasta el punto de abordar la cuestión en una ley específica de ámbito estatal, la Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de horarios comerciales que, respetando amplios márgenes decisorios de las Comunidades Autónomas, ha establecido algunas reglas de mínimos que podríamos resumir así:

• En los días laborales, cada comerciante decidirá libremente su horario de apertura y cierre, respetando siempre el horario global máximo fijado por la CA correspondiente.
• El número de domingos y festivos de posible apertura será de 12 al año, aunque las Comunidades Autónomas pueden reducir o ampliar dicho número.
• El horario de apertura de domingos y festivos no puede ser limitado por las Comunidades Autónomas a menos de 12 horas.
• Existen establecimientos con régimen especial de horarios con plena libertad de apertura, como son todos aquellos destinados a la venta de pan, repostería, prensa, carburantes, etc, así como las llamadas tiendas de conveniencia.

7.3. El ejercicio de la competencia autonómica

La mayor parte de las Comunidades Autónomas han hecho uso de sus competencias y en casi su totalidad se han dotado de disposiciones generales de protección a los consumidores, dictadas con rango de ley.

El núcleo fundamental de estas disposiciones autonómicas lo constituye la regulación de aspectos jurídico-administrativos.

7.4. Relación de las Leyes autonómicas

Salvo error u omisión, las Leyes vigentes actualmente en las Comunidades Autónomas son las siguientes:

1. Ley 10/1981, Estatuto del consumidor del País Vasco, derogado por la Ley 6/2003, de 22 de diciembre, del País Vasco, Estatuto de las personas consumidoras y usuarias.
2. Ley 12/1984, de 28 de diciembre, Estatuto del consumidor y usuario de Galicia.
3. Ley 5/1985, de 8 de julio, de defensa de consumidores y usuarios de Andalucía, derogada posteriormente por la Ley 13/2003, de defensa y protección de los consumidores y usuarios.
4. Ley 2/1987, de 9 de abril, Estatuto de consumidores y usuarios, de Valencia.
5. Ley 22/2010 del Código de Consumo de Cataluña, que ha sido declarado parcialmente inconstitucional en lo referente a la protección del consumidor vulnerable frente a los posibles cortes de suministro de luz, agua o gas, por la STC 62/2016, de 17 de marzo.
6. Ley 11/2005, de 15 de diciembre, Estatuto del consumidor, de Castilla-La Mancha.
7. Ley 4/1996, de 14 de junio, Estatuto de los consumidores y usuarios de la Región de Murcia.
8. Ley 16/2006, de 28 de diciembre, de protección y defensa de los consumidores y usuarios de Aragón.
9. Ley 7/2014 de protección de las personas consumidoras y usuarias de las Islas Baleares.
10. Ley 1/2006, de 7 de marzo, de defensa de los consumidores y usuarios, de Cantabria.
11. Ley 11/1998 de protección de los consumidores, de Madrid.
12. Ley 2/2015 por la que se aprueba el Estatuto del Consumidor de Castilla y León.
13. Ley 6/2001, de 24 de mayo, Estatuto de los consumidores de Extremadura.
14. Ley 11/2002, de 2 de diciembre, de los consumidores y usuarios, del Principado de Asturias.
15. Ley 3/2003, de 12 de febrero, por la que se aprueba el Estatuto de los consumidores y usuarios de Canarias.
16. Ley Floral de Navarra 7/2006, de 20 de junio, de Defensa de los consumidores y usuarios.
17. Ley 5/2013, para la defensa de los consumidores de la CA de la Rioja.