El análisis de los ingresos disponibles por los diferentes niveles de gobierno quedaría incompleto si no hacemos referencia a la posibilidad de que existan transferencias entre ellos. Tales transferencias intergubernamentales pueden producirse bien desde el gobierno central a las Comunidades Autónomas o desde éstas hacia los diferentes entes locales.
En cuanto a las finalidades de las transferencias podemos señalar las siguientes:
- Una primera razón se basa en la realización de políticas activas para igualar la distribución de la renta entre las diferentes Comunidades Autónomas o entre los diversos territorios. En este caso, las transferencias cumplen el papel de contribuir a la formación del suficiente capital como para garantizar un mayor crecimiento económico para las zonas más desfavorecidas.
- Otro motivo está relacionado con la consecución del principio de igualdad para todos los ciudadanos de una jurisdicción.
- Por último, otro motivo se basa en la presencia de efectos externos en las actividades de un territorio que favorece a las áreas limítrofes o al Estado en su conjunto. En estas circunstancias, una hacienda subcentral realizaría el esfuerzo correspondiente a los beneficios que internalice pero no el de las externalidades correspondientes. El resultado, lógicamente, sería una asignación ineficiente de los recursos públicos que puede evitarse a través de transferencias entre los distintos territorios. Estas transferencias pueden instrumentarse bien a través de acuerdos de cooperación o financiando tales proyectos con cargo a los ingresos recaudados por el gobierno central que después transferiría los recursos necesarios a los territorios implicados.
Por lo que se refiere a la forma en que pueden materializarse estas transferencias, podemos resumirlas en las que incluimos en el esquema siguiente:
En primer lugar las transferencias pueden ser condicionales o incondicionales según que los fondos transferidos se destinen a una finalidad concreta decidida por quien la hace o si pueden asignarse libremente a los fines que desee el perceptor.
Las transferencias condicionales se dividen en generales y específicas dependiendo del grado de concreción que presente la finalidad establecida al recibirla. Las subvenciones específicas pueden ser una cantidad fija, y en tal caso se denominan no compensatorias, o un porcentaje del coste del proyecto, en cuyo caso se definen como compensatorias. Tal porcentaje de participación en el coste puede tener un límite, y entonces estamos en presencia de transferencias acotadas, o no tenerlo.
En cuanto a las transferencias incondicionales, pueden estar constituidas por una mera participación en los ingresos de niveles superiores de gobierno, en virtud de las cuales los entes subcentrales tienen derecho a un porcentaje en los tributos recaudados. De otro, se pueden conceder transferencias incondicionales que no guarden relación con los ingresos recaudados por el sector público central y que su finalidad es más bien proceder a una igualación en las situaciones de los diferentes entes. A éstas se las denomina perecuatorias. Esta necesidad de igualación puede proceder de la diferente capacidad fiscal o bien de las diversas situaciones en cuanto al coste del suministro de los servicios públicos.
En cuanto a qué tipo de transferencia es más adecuada, hemos de indicar que la pluralidad de formas que hemos señalado pone de manifiesto la presencia de objetivos contrapuestos, que se tratan de alcanzar de forma simultánea. Simplificando la cuestión podemos señalar los siguientes aspectos:
- Las transferencias incondicionales son más coherentes con el principio de autonomía de los entes subcentrales, en la medida en que pueden asignarse a las finalidades que más se ajusten a las preferencias de los integrantes del territorio.
- La analogía con el caso de las políticas de redistribución de la renta se mantiene a la hora de proclamar la superioridad de las transferencias condicionales cuando el objetivo es garantizar el cumplimiento de determinadas finalidades.
- La elección concreta entre las modalidades que presentan las dos grandes opciones que hemos discutido debe hacerse teniendo en cuenta otra serie de factores adicionales entre los que deben citarse el deseo de corresponsabilizar a los distintos niveles de gobierno en la realización de actividades públicas, lo que en unos casos hará preferibles las transferencias compensatorias y en otros las perecuatorias relacionadas con el esfuerzo fiscal, la aspiración a una cierta igualdad entre los distintos territorios, en cuyo caso serán más adecuadas las transferencias no compensatorias o las perecuatorias igualadoras de capacidad fiscal, o bien se tratará de evitar las situaciones de ilusión fiscal en las que los recursos recibidos en forma de transferencia puede ser interpretados por los contribuyentes como una reducción en el “precio” que deben pagar por los servicios públicos y expandir su demanda de servicios públicos.
- Por último, la ausencia de una correspondencia entre los servicios públicos suministrados por un territorio y los impuestos pagados en el mismo, o lo que es igual la dependencia con respecto a las transferencias intergubernamentales puede estar dando lugar a una situación en la que los responsables de la gestión de un ente descentralizado puede trasladar su responsabilidad hacia otros gestores distintos.
