Puede afirmarse que cuando existe un efecto externo negativo (causado por la producción de un bien) el libre funcionamiento del mercado determina una cantidad producida que es mayor de la que resultaría óptima desde el punto de vista social.
Para demostrar esta afirmación, podemos considerar el siguiente gráfico.
La curva de demanda, D, representa la valoración de los consumidores del producto que se vende en el mercado. La curva de oferta solamente refleja costes privados, los que recaen sobre el empresario. En esas circunstancias, el libre juego de la acción individual sólo se preocupará de estos costes, de tal modo que el mercado fijará la cantidad QE y un precio PE donde la curva de demanda se cruza con la oferta que refleja los costes marginales.
Desde el punto de vista social, las cosas son distintas. Si la producción del bien que se vende en este mercado genera daños al medio ambiente, entonces, para la sociedad, los costes relevantes no son sólo los que refleja la curva de costes marginales, sino que a éstos hay que sumarles los daños causados al medio ambiente. Se obtiene así, una nueva curva de oferta que indica costes superiores a los que tendría en cuenta la acción individual. En esas circunstancias, la cantidad óptima, QO, y su precio correspondiente, PO, se determinarían por el punto de cruce entre la demanda y esta curva de oferta, tal y como se indica con el punto A de la representación gráfica.
Comparando la solución óptima con la de equilibrio en el mercado, comprobamos fácilmente que en presencia de externalidades negativas, el libre juego del mercado genera una producción mayor que la que sería deseable desde un punto de vista social. Por tanto, las diversas soluciones que se han propuesto deben valorarse de acuerdo con su capacidad de reducir la cantidad vendida en el mercado, o lo que es lo mismo, sus posibilidades de aumentar el precio de venta del bien.
4.1. Exigencia de responsabilidad extracontractual
Una primera solución responde al contenido el art. 1902 CC. De acuerdo con este planteamiento, el empresario que cause un daño a un tercero se vería obligado a compensarle económicamente. Así, el problema se resuelve fácilmente, pues al tener que pagar por los daños, el empresario considera como un coste privado más, el daño al medio ambiente (técnicamente, se dice que, el efecto externo se internaliza). Además de ser una solución eficiente al problema, es defendible desde un punto de vista de la equidad, pues el perjudicado recibe una compensación del causante del perjuicio.
El planteamiento del Código Civil tiene una formulación económica que se conoce como el Teorema de Coase “con derechos de propiedad bien definidos y en ausencia de costes de transacción, el problema de los efectos externos puede resolverse por acuerdo entre las partes. Esta solución es eficiente y además, independiente de quién sea el titular de los derechos de propiedad”.
La solución civil al problema de los efectos externos tropieza con algunas dificultades, entre las que destacan:
- Es necesaria una correcta definición de los derechos de propiedad. Es decir, quién tiene el uso prioritario sobre el medio ambiente ¿Tiene un derecho el empresario a usar, por ejemplo, un río para efectuar vertidos? o ¿es preferente el derecho de otros ciudadanos a disfrutar de unas aguas no contaminadas? y, por último ¿hasta qué punto de limpieza del agua?.
- Aunque la solución sea la misma, con independencia de a quién se atribuyen los derechos de propiedad, el resultado no es el mismo para los dos agentes implicados en el proceso. Si el derecho se atribuye al perjudicado, éste adquiere el derecho a la compensación. En el supuesto contrario, el causante de la contaminación es el receptor del pago correspondiente. En el primer caso, estamos aplicando la regla de “el que contamina, paga”, en el segundo “el que renuncia a contaminar, cobra".
El enfoque civilista es más adecuado cuando el número de personas afectadas por la presencia de los efectos externos es razonablemente limitado. Si existe un único perjudicado y un causante del daño, la solución mediante acuerdo entre ambos o a través de resolución judicial es relativamente sencilla. Sin embargo, cuando los perjudicados son muchos, las posibilidades de acuerdo son muy limitadas e, igualmente, resulta difícil que una resolución judicial satisfaga las pretensiones de todos ellos, pues el proceso será largo y muy costoso para la sociedad.
4.2. La regulación administrativa
Una segunda solución corresponde a las diferentes normas, pertenecientes al campo del Derecho Administrativo, que regulan las actividades nocivas, insalubres, o peligrosas. En este caso, el sector público establece un límite máximo a la emisión de agentes contaminantes por parte del empresario, de tal modo, que si la empresa los supera puede verse sometida a algún tipo de sanción administrativa.
La regulación administrativa es eficiente, aunque tropieza con algunas dificultades:
- La necesidad de un conocimiento muy profundo de las distintas relaciones existentes entre cantidad producida y grado de contaminación, y, correlativamente, la exigencia de una normativa muy detallada y de difícil aplicación.
- La imposición de sanciones administrativas en caso de incumplimiento, puede exigir un coste considerable en términos de proceso contencioso- administrativo. Si el empresario estima poco probable que recaiga una sanción por su actividad contaminante, o si el importe de ésta es muy inferior al coste de emplear una tecnología más limpia, el sistema resultaría muy poco eficaz.
4.3. Impuestos y subvenciones
Una última solución consiste en la aplicación de impuestos sobre aquellas empresas que contaminan (normalmente se denominan ecotasas) o la concesión de subvenciones a quienes incorporen tecnologías más “limpias” en sus procesos de producción.
Si el empresario causa un daño a la sociedad a través de vertidos contaminantes debe pagar un impuesto que compense a los ciudadanos. Se trata por tanto de una clara atribución de derechos de propiedad, de acuerdo con la cual, los ciudadanos tienen el derecho a gozar de un medio ambiente limpio y quien vulnere ese derecho debe pagar por ello “quien contamina, paga”. En cuanto a la eficacia de este sistema, deben hacerse las siguientes consideraciones:
- Si el empresario se ve obligado al pago de un impuesto que compensa los daños, entonces éstos son considerados como un coste más del proceso productivo. En este sentido, el impuesto funciona igual que la compensación por la responsabilidad extracontractual y no es sino otra forma de que los efectos externos sean internalizados por el empresario.
- El planteamiento basado en impuestos medioambientales es más adecuado en aquellos casos en que la solución civilista era poco eficaz, es decir, cuando el número de afectados muy grande y no ser posible un acuerdo entre las partes.
- Las ecotasas no son equitativas si las comparamos con la solución del Derecho Privado. En el caso del art. 1902 CC, el perjudicado recibe la compensación del causante del perjuicio, en el caso de los impuestos lo recibe el sector público, y ya no es tan fácil asegurar que con esos fondos, se compense a los perjudicados.
- Cabe preguntarse si el sector público no utilizará los ingresos procedentes de los impuestos medioambientales para financiar actividades (construcción autovías, pantanos…) que causen daños aún mayores al medio ambiente, con lo que la efectividad de este sistema sería más que discutible. Una posible solución a este inconveniente sería obligar al sector público a que la recaudación por este concepto se dedicara íntegramente a la solución de problemas medioambientales, pero tal opción tropieza con las dificultades derivadas de la vinculación de ingresos públicos a finalidades concretas.
El sistema de subvenciones es lógicamente la aplicación de la regla inversa al del establecimiento de impuestos. Aquí, el sector público interesado en conseguir un nivel de contaminación inferior ofrece una subvención al causante del daño para cubrir, total o parcialmente, los costes de la sustitución de la técnica de producción que emplea, por una tecnología menos contaminante. Un ejemplo evidente de este tipo de solución se encuentra en la diferente fiscalidad de las gasolinas normal o sin plomo de los automovilistas.
Este sistema puede resultar eficaz para el logro de las finalidades del sector público, pero deben tenerse en cuenta las siguientes dificultades:
- Este sistema atribuye al empresario el derecho a contaminar, de tal modo que si la sociedad desea evitar el daño debe pagar por ello.
- Al subvencionar la actividad contaminadora, se están reduciendo los costes de producción y ello puede hacer aumentar la cantidad producida. Al incrementarse la producción, el volumen de vertidos al medio ambiente sea mucho mayor que el inicial.
4.4. Permisos de emisión
Una alternativa innovadora en esta materia es la constituida por la creación de un mercado de permisos de emisión o de licencias transferibles. El fundamento de esta técnica se encuentra en el mismo análisis que explicaba el pago de un impuesto: el empresario no tiene ningún derecho a contaminar, y si lo hace se ve obligado a comprar un permiso para realizar la correspondiente emisión de contaminantes. Hasta este punto, el procedimiento tendría los mismos efectos, sobre el precio y la cantidad de equilibrio que una ecotasa.
Sin embargo, el sistema que analizamos en este caso permite una flexibilidad mucho mayor, y además, nos facilita el uso simultáneo de mecanismos ya analizados en apartados anteriores. Para ello, explicaremos, con un ejemplo, cuál sería el funcionamiento de este sistema y hasta qué punto significa ventajas importantes sobre otras posibilidades de actuación pública.
Supongamos que el objetivo del sector público es limitar el volumen de depósitos contaminantes a una cantidad que se considera como un nivel máximo compatible con la sostenibilidad del medio ambiente. Este máximo no depende sólo de la actividad de una empresa o de una industria concreta, sino que es función de la cantidad producida por empresarios muy diversos y de la existencia de otras actividades económicas que aminoran el efecto sobre la contaminación ambiental.
Consideremos, además, que existen dos grupos de empresas, uno que utiliza una tecnología poco contaminante, y otro que, al emplear un sistema de producción menos limpio, produce daños importantes de contaminación. Si asignamos derechos de contaminación a las diferentes empresas, nos encontraremos ante el caso de que al primer grupo le sobran licencias, mientras que al segundo le faltan.
En estas circunstancias, existe la posibilidad de un acuerdo ventajoso para ambas partes, por el que el primero vendería las licencias sobrantes al segundo. Con ello, el nivel máximo de deposiciones no aumentaría más allá de la cifra crítica predeterminada por el regulador público, y, en cambio se generan unos incentivos muy eficaces para sustituir las técnicas más contaminantes por las que resultan menos dañinas. Al existir un mercado de licencias, el empresario puede considerar rentable usar una tecnología limpia y vender los derechos de contaminación que le sobren, con lo que la venta de las licencias resulta análoga a las subvenciones, pero sin representar un coste para los contribuyentes.
Este mismo tipo de argumentación explica que puedan venderse licencias de este tipo por parte de los propietarios, públicos o privados, de explotaciones forestales, cuya existencia reduce los efectos de la contaminación industrial. Además, si los países con amplias masas boscosas obtienen ingresos adicionales por la conservación de, por ejemplo, las selvas tropicales, estamos añadiendo un importante beneficio al mantenimiento de estos bosques, lo que contribuye a reducir los riesgos de destrucción a los que hoy están sometidos.
