En el epígrafe precedente hemos señalado que determinadas funciones desempeñadas por el sector público puede realizarse con mayor eficacia si se delegan a los niveles subcentrales o a los supraestatales. Tal afirmación exige que consideremos de qué modo debe procederse a la entrega de recursos para llevar a cabo tales funciones. Nuestro interés se destina a comprobar qué modificaciones plantea la hacienda descentralizada a los principios tributarios. Tales cambios se presentan en una doble dirección:
- La presencia de niveles distintos en la definición del sector público obliga a un replanteamiento de los principios de simplicidad, suficiencia, equidad y neutralidad.
- La descentralización fiscal exige formular una serie de principios adicionales que se fundamentan, precisamente, en la existencia simultánea de estos diversos niveles de gobierno.
3.1. La inclusión de nuevos principios tributarios
La configuración del sector público de un modo descentralizado obliga a incluir nuevos principios tributarios, entre los que destacan el principio de autonomía y el principio de localización. Ambos están relacionados con la mejor información disponible por parte de las haciendas territoriales y con las ventajas de que cada persona elija como residencia aquella jurisdicción donde la combinación entre tributos pagados y servicios suministrados por el sector público se aproxime mejor a sus preferencias.
Entendida así las cosas, no parece difícil defender el principio de autonomía pues sólo si se cumple esta exigencia podemos pensar que cada CA o ente local puede llegar a formular las correspondientes combinaciones entre las que elegirían los ciudadanos. Este principio significa una capacidad de decisión en cuanto a las prioridades del gasto público, también la posibilidad de contar con recursos financieros que dependan de fuentes controladas por los gobiernos subcentrales.
Debe cumplirse el principio de localización, que significa que los tributos recaudados en una determinada jurisdicción deben ser pagados por los contribuyentes de ese territorio. Como ya sabemos, el hecho de que la ley señale a una persona como sujeto pasivo de un tributo no garantiza que sea éste quien lo pague, pues la carga tributaria puede ser trasladada a otros agentes económicos. Cuando tenemos en cuenta la presencia de haciendas subcentrales esta cuestión alcanza una mayor relevancia, pues si un gobierno autónomo establece un impuesto que puede trasladarse fácilmente a los ciudadanos de otras regiones, fenómeno que se conoce como exportación fiscal, entonces, podrá falsear las opciones entre las que eligen sus ciudadanos que no siempre correrán con las consecuencias de una más amplia provisión de servicios públicos.
3.2. El replanteamiento de los principios tributarios
Podemos considerar que en lo que atañe al principio de simplicidad, la descentralización fiscal añade circunstancias que hacen más difícil su cumplimiento.
En efecto, si en virtud de la autonomía fiscal, las diferentes Comunidades Autónomas o los entes locales, tienen capacidad normativa para establecer sus propios tributos o para regular aspectos fundamentales de la relación tributaria, tales como estimación de las bases imponibles, exenciones, tarifas aplicable o deducciones en la cuota, entonces es indudable que se hace más difícil que el contribuyente conozca y cumpla sin costes sus obligaciones tributarias. La consecuencia lógica de este principio es que para aquellos tributos de amplia base, como el impuesto personal sobre la renta o el impuesto de sociedades, la competencia debe encomendarse al gobierno central, pues si se trata de sumar todas las rentas percibidas un único individuo, con independencia del lugar en el que se han generado, tal cometido puede hacerse con mayor facilidad en el nivel central de gobierno que en cada uno de los entes territoriales, y, del mismo modo resulta más sencilla su administración central que la descentralizada.
No parece excesivamente compleja la aplicación del principio de suficiencia al diseño del sistema de financiación en un marco descentralizado. La definición de este principio tan sólo reclama que cada unidad de gobierno disponga de los recursos necesarios para atender a los gastos exigidos por la asunción de determinadas funciones. Además, si se pretende un nivel mínimo de provisión de determinados servicios públicos, en aras del principio de igualdad reconocido por nuestra Constitución, la suficiencia de recursos exigiría la existencia de transferencias de los territorios de mayor capacidad económica a los de menor nivel de renta.
En lo que se refiere al principio de equidad, la posible existencia de una pluralidad de sistemas fiscales en un mismo país exige la correspondiente coordinación entre los tributos existentes para evitar fenómenos de doble imposición o de tratamiento fiscal diferente para los ciudadanos, lo que resultaría ser poco compatible con las exigencias de la justicia, ya sea entendida como equidad horizontal o como equidad vertical. En todo caso, podríamos considerar que las exigencias del principio de equidad entre los individuos pertenecientes a diversos territorios se concretan en que la carga fiscal sea similar en todos ellos.
Por último, en lo que se refiere al principio de neutralidad, su exigencia en el marco de haciendas descentralizadas requiere que los sistemas tributarios propios de cada territorio no introduzcan distorsiones en las decisiones de los agentes económicos. Así, si una empresa está decidiendo en qué jurisdicción va a ampliar sus instalaciones, uno de los factores que puede condicionar su comportamiento es el nivel de imposición al que se debe enfrentar, y, a igualdad de circunstancias, acabará optando por aquélla que le ofrezca un menor nivel de tributación. Del mismo modo, si en la imposición personal sobre la renta se otorgan mayores deducciones en un territorio que en otro, se puede producir un desplazamiento de contribuyentes hacia aquel domicilio donde se encuentre una menor presión fiscal.
