2.1. La ciudad y los orígenes del municipio medieval
Según Valdeavellano en Castilla y León, el desarrollo de los municipios como instituciones locales de gobierno fue extraordinario en los siglos XI y XII. Los municipios se configuraban como entidades de derecho público con jurisdicción y autonomía, constituidas por el concepto local y regidas y administradas por sus propios magistrados y oficiales.
Según algunos, su origen está en el municipio romano y visigodo, o que provienen del conventus publicus vicinorum o el concilium visigodo. Otros sostienen que surgen producto de las especiales circunstancias de los siglos XI y XII, o bien que su germen está en el concilium o concejo altomedieval o asambleas vecinales expresión de la cohesión existente entre los miembros de la comunidad rural que tomaba decisiones sobre aspectos que interesaban a la colectividad. Por encima de estas asambleas estaban los condes en cuyo distrito se ubicaba en el poblado.
El régimen municipal castellano no fue uniforme, diferenciándose los modelos del Fuero de León, Fuero de Cuenca, Fuero Juzgo y Fuero Real, que tenderán a su unificación en la Baja Edad Media, perdiendo autonomía en beneficio de la autoridad real. Los elementos integrantes del municipio son su población y su territorio. En un principio la población municipal se caracterizaba por la igualdad entre sus miembros, con un régimen jurídico privilegiado respecto a los que habitaban bajo el régimen señorial. Posteriormente se va estratificando la población en:
- Nobles hidalgos y caballeros, exentos de pagar impuestos, intentan acaparar el gobierno municipal.
- Caballería de alarde, que accedía a los privilegios de los caballeros a través del servicio militar.
- Pecheros: la generalidad de los vecinos, que pagaban los impuestos.
- Excusados y paniaguados: no pagaban impuestos por depender de un señor.
- Moros y judíos: vivían en barrios separados, pagando tributos a cambio de la protección municipal.
En el territorio del municipio cabía diferenciar:
- El casco urbano, dividido en barrios, parroquias o collaciones.
- Las tierras de cultivo de propiedad individual y las tierras comunales.
- El alfoz o territorio en torno al municipio de amplitud variable, sobre el que éste ejercía su jurisdicción, dividido a su vez en sexos.
Tipos de municipio: de señorío, sometidos a un señor que gobierna con el concejo, o de realengo, bajo la autoridad real.
En la Alta Edad Media los municipios castellanos tenían por órgano de gobierno el Concejo abierto o asamblea de todos los vecinos. Acordaba ordenanzas, elegía cargos municipales, fijaba las reglas del mercado y el aprovechamiento de los bienes comunales.
Los cargos de la administración concejil fueron muy variados:
- La magistratura más importante que emanaba de la asamblea era el Iudex, cabeza visible del concejo y elegido por éste, cuyas funciones era la convocatoria y presidencia de la asamblea y la dirección de la hueste local. Gozaban de soldada y exención de la anubda.
- Por debajo estaban los alcaldes, con la misión de juzgar, que actuaban colegiadamente. De elección anual por el Concilium, gozaban de soldada y exención de la anubda.
- Los jurados eran funcionarios judiciales con funciones económicas, que en algunos municipios representaban a los vecinos de los barrios.
- sayones, pregoneros, almotacenes, fieles, escribanos, alguaciles, andadores, portazgueros, etc.: eran funcionarios menores. La elección de estos cargos solía ser por un año, aunque había en este aspecto diferencias entre la organización concejil en tierras de señorío y en tierras de realengo.
El delegado del poder regio en las ciudades era el señor de la villa, cargo que solía ser concedido a personas de las altas capas de la nobleza y que era la principal autoridad del lugar, pudiendo estar auxiliado por un merino. Las funciones militares solían desempeñarlas un alcaide que se hallaba al frente de la fortaleza de la villa. En ocasiones existían los alcaldes del rey o pesquisidores (para hacer averiguaciones). Los asistentes reales tenían funciones parecidas a las del corregidor posterior. En algunas ciudades existió el cargo de Gobernador, semejante al asistente real.
Las villas y ciudades de Castilla y León fueron escenarios en los siglos XI-XII de una lucha por la conquista del poder político en los municipios entre los representantes del poder real integrados en el palacio (palatium), y los del concilium, que aspiraban a lograr una autonomía de gobierno. A medida que ganaba importancia la asamblea de vecinos del concejo se iba desdibujando la importancia de los representantes del poder real.
En términos generales las atribuciones del municipio en la Baja Edad Media fueron: promover todo lo concerniente al bien público del lugar; elaborar ordenanzas de gobierno y de policía; ejercer ciertas funciones jurisdiccionales en determinadas esferas; llamar al apellido y levantar huestes.
2.2. La organización municipal
A) Castilla. El regimiento y la fiscalización del Monarca: corregidores, asistentes y gobernadores
La organización municipal castellana de la Baja Edad Media debido a la progresiva complejidad que fue adquiriendo el municipio como institución, asistió a la sustitución del concejo abierto por un concejo cerrado que absorbió definitivamente las competencias de aquel y se hizo representar por una corporación llamada cabildo o ayuntamiento cuyo control fue objeto de las competencias de los monarcas, de los nobles y de las propias oligarquías urbanas.
A lo largo de la Baja Edad Media se produjo en las ciudades españolas de cierta importancia la sustitución del concejo general de vecinos o concejo abierto por el concejo cerrado (o reducido) que representaba a la comunidad de vecinos. Estaba formado por una junta de magistrados (iudex y alcaldes) y por algunos hombres elegidos por los vecinos y entendía de los asuntos ordinarios de gobierno y la administración de la ciudad, contando con alguna actividad de tipo judicial. En las ciudades castellano-leonesas a partir del XIV surgieron los regimientos o forma específica de concejo cerrado de carácter representativo, formado por un número variable de regidores o consellers.
La relativa autonomía de que disfrutaban los municipios castellanos de realengo desde principios del XI no impidió que el fiscal tratara de fiscalizarlos para beneficiarse de la economía de muchos de ellos a través del señor de la ciudad, del merino y de los jueces-alcaldes del rey. Así a mediados del XIV los municipios castellanos habían quedado intervenidos por la acción de los monarcas con la consiguiente destrucción de la autonomía municipal, en aras de la centralización. Alfonso XI ordenó en 1345 la sustitución la sustitución del concejo abierto por juntas nombradas directamente por él y denominados regimientos, compuestas por regidores nombrados por el propio rey (aunque a veces las ciudades podían proponerlos), quienes a su vez, elegían los cargos del concejo. Aseguró además el rey su control sobre el regimiento mediante el nombramiento de tres tipos de oficiales que los fiscalizaba: corregidores, en el siglo XIV los asistentes, gobernadores.
La figura del corregidor nació con Alfonso XI, se consolidó con Enrique III, en el tránsito del XIV al XV y quedó definitivamente institucionalizado con los Reyes Católicos, elegido entre las personas de clase media con preparación jurídica. Destinados en principio a corregir las deficiencias, las funciones de los corregidores fueron esencialmente judiciales, actuando como jueces ordinarios en determinadas causas, y sobre todo (simultáneamente) como jueces de alzada en las apelaciones delas sentencias de los alcaldes ordinarios. A parte, en el ámbito municipal, el corregidor participaba con voz y voto en las reuniones del concejo ejercitando a menudo ordenanzas, cuidando el orden público y ocupándose de los problemas de abastecimiento y de la hacienda municipal.
El asistente real fue una figura creada en las Cortes de Valladolid de 1447. su naturaleza fue análoga a la del corregidor, aunque en el ámbito de sus competencias era más limitado. Actuaba en la vida concejil como portavoz y defensor de los intereses del monarca, al que informaba de todo lo que acontecía en la vida del municipio.
La figura del gobernador se muestra como un conjunto institucional ambiguo. Fue creada en el reinado de Enrique IV para solventar una coyuntura conflictiva, pero tuvo una vigencia efímera ya que desapareció al ser sus funciones absorbidas por los corregidores a finales del XV. La tarea principal de los gobernadores fue defender y garantizar el orden público.
B) Cataluña, Valencia y Mallorca: los Consells
El régimen municipal aragonés fue similar al castellano. Ya desarrollado en el siglo XII, difundió sus elementos fundamentales a Cataluña y a Valencia. Su característica principal en este sistema jurídico fue que estuvo a cargo de los oficiales del rey y de autoridades populares. En general los municipios aragoneses existieron además de los oficiales aportellados, los jurados encargados de supervisar la actividad económica.
A partir del siglo XIII cuando los municipios aragoneses derivan hacia una mayor complejidad, estos jurados comenzaron a hacerse aconsejar por un cuerpo restringido de consejeros denominado consell, mientras que el concejo, o asamblea general, se reunía sólo en casos extraordinarios, una vez al año para elegir oficiales de manera que sus atribuciones originarias pronto quedaron absorbidas por el consell.
En Aragón los jueces municipales eran los zalmedinas que ejercían sus funciones asistidos por la curia municipal y que a partir del siglo XIII eran nombrados por el rey a propuesta de la ciudad y después directamente.
De igual manera en los tres territorios de la Corona de Aragón la antiguo asamblea de vecinos fue sustituida por un consell sin que llegara a desaparecer aquella que perdió virtualmente su importancia de concejo abierto. Esas asambleas podían ser muy numerosas en las grandes ciudades, como en Barcelona, donde fue llamada Consell de Cent (consejo del ciento) en alusión al número de componentes. En estos consejos estaban representados todos los estamentos.
En Valencia el consell quedó establecido a raíz de la conquista de Jaime I de Aragón, siendo su función principal la de asesorar a los consejeros locales llamados allí jurats. Administraba justicia el bayle local con el concurso de los potentados de la ciudad, y ostentando un ámbito jurisdiccional que se puede confundir con el del veguer.
En Mallorca existieron desde mediados del XIII el Gran i General Consell, compuesto por los jurats de la ciudad y el consell compuesto por los representantes de la por la población no urbana. Además había diversos consells parroquiales a los que acudían los jurados de cada villa. La fundación judicial corría a cargo del veguer del rey, asesorado por la asamblea de consellers de la ciudad.
En Cataluña, en la cúspide del municipio medieval se hallaba el bayle o battle y el veguer (en las ciudades con cabeza de veguería) que se perfila como jefe del municipio sin perder su carácter originario de funcionario real o señorial, asegurando la dependencia del lugar o de sus órganos populares a este poder superior del que es representante o delegado. En realidad las autoridades municipales de la ciudad (consellers, jurats, consols) reunirse con su autorización y bajo su presidencia. El bayle, o el veguer sancionaban los acuerdos y cuidaban de su ejecución.
Las autoridades municipales eran en principio elegidas por el vecindario, pero pronto su designación pasó a ser potestad de los salientes del cargo por medio de compromisarios. En el siglo XIV se fue introduciendo el sistema de insaculación, en las grandes ciudades sobre todo, y la elección popular fue perdiendo terreno para dejar más atribuciones en este sentido al soberano y a sus oficiales.
C) Aragón y Navarra
La administración municipal aragonesa no era uniforme:
Existían por un lado Universidades o concejos a cuyo frente estaba una ciudad gobernada por un Consistorio de jurados, elegidos por insaculación, incluido el Zalmedina, magistrado local con prerrogativas gubernativas y judiciales que hacía las veces de jefe político y judicial del concejo.
Por otro lado había asociaciones de villas y ciudades de realengo, mas extensas que los concejos y bajo patrocinio de una ciudad principal. Zaragora gozaba de un régimen especial como capital del reino. El principal funcionario de la administración local era el Zalmendina, que estaba investido de jurisdicción sobre una población y un territorio determinado y administraba personalmente justicia como juez ordinario, rodeado de una curia o tribunal.
En Navarra la administración municipal fue semejante a la castellana, con peculiaridades:
- Población: muchas localidades importantes conservaron números población musulmana, que conservaban sus bienes, derecho y religión a cambio de un tributo y residir extramuros. Los aparceros musulmanes cambiaron al señor musulmán por el cristiano. Por otro lado, los francos formaron grupo aparte sin mezclarse con los navarros. Eran mercaderes y artesanos con fueros propios o derechos de francos.
- Las instituciones concejiles fueron semejantes a las castellanas, asociándose las poblaciones pequeñas para formar la villa como unidad administrativa.
- La capital, Pamplona, se componía de 4 burgos diferenciados, cada uno con sus alcaldes, jurados, etc.
