La estructura administrativa territorial, en términos generales, estuvo inspirada en la organización hispanogoda y en la administración del imperio carolingio.
Existen dos tipos esenciales de territorio: de realengo, dependiente de la Corona, y de señorío, dependiente de los señores. Características generales de la ordenación territorial:
- Las demarcaciones territoriales presentan una gran diversidad, a menudo delimitadas mediante criterios más arbitrarios que racionales, que explican la falta de unidades territoriales, que explican la falta de unidades territoriales que abarquen todo el ámbito del reino, y que la aparición de una nueva demarcación no suponga la desaparición de aquella a la que había de sustituir, significando únicamente su superposición y coexistencia.
- Se da una tendencia generalizada en todos los reinos peninsulares hacia la unificación de la ordenación del territorio en la Baja Edad Media.
- La red básica de control espacial aún se asienta en la Baja Edad Media sobre la participación de la nobleza, que implica en ella la conservación de sus intereses particulares de grupo.
1.1. El régimen condal primitivo
Los primeros esquemas de organización territorial en los núcleos políticos de la reconquista se redujeron a la creación de pequeños distritos militares a cuyo frente quedaban magnates y señores respecto a los cuales el monarca es (menos en Castilla) un primus inter pares. El proceso de territorialización en todos los reinos fue confuso debido a la existencia de señoríos que tenían su propia organización ya que con frecuencia el nombre de las demarcaciones territoriales no respondía sino al distrito encomendado a un funcionario determinado.
Hasta el siglo XII el territorio de la España cristiana se ordenó mediante Condados (comitatus) de extensión variable, con diversas particularidades:
- En Galicia Alfonso III dividió el reino en varias Tenencias o Condados menores. Eran demarcaciones estratégicas fronterizas, que a finales del siglo XII tendieron ya a concentrarse en pocas manos, apareciendo entonces un Merino general antecedente del Marino mayor de Galicia del siglo XIII.
- En Asturias-León aparecieron pronto las mandaciones de límites inseguros, coincidentes o no con comarcas naturales. Sus encargados (mandans) actuaban en nombre del rey con títulos variables como juez, potestad, etc. Posteriormente se empezó a hablar de condes que podían regir dos distritos a la vez, o compartir uno solo con otro conde. El término conde suponía una dignidad personal superior, aunque no ligada siempre al gobierno de un condado.
- Castilla fue en origen un condado al sur del reino astur-leonés, con numerosas fortalezas. El Conde Fernán González se independizó de León y unificó los diversos condados que se constituirían en reino en 1035. Según Valdeavellano en Castilla no hubo demarcaciones bien delimitadas, pero el Conde de Castilla si tenía sus agentes en cada zona (jueces y vicarios). Una vez convertido en reino su evolución sería similar a la del reino astur-leonés. A fines del siglo XIII el rey de Castilla era ya rey de Toledo, de la Extremadura castellana, de Nájera y de Castilla.
- En los núcleos del Pirineo oriental, la influencia del Imperio Carolingio y sus esquemas feudales explican la temprana organización del territorio en condados. Allí los condes tenían delegados (vicarios y bayles) pero no se delimitaron claramente distritos en cada condado. En Aragón y Navarra las demarcaciones encomendadas a los magnates fueron conocidas como honores y su gobierno conferido en beneficio. Jueces, potestades y condes, estaban encargados de la defensa y orden público, pero también eran administradores y recaudadores de tributos; dirigían la repoblación y dictaban ordenamientos. Actuaban como agentes de un poder público muy débil. Su función no se transmitía por herencia aunque el rey aceptaba excepciones.
Los gobernadores de distrito iban nombrando sus propios agentes ejecutivos: vicarios, merinos menores, sayones y adelantados de la frontera. Desde finales del siglo X solían aparecer con el nombre de maiorinus (merinos) y eran quienes de hecho ejercían poderes otorgados a los condes y potestades. El rey tenía sus propios merinos en los dominios que se reservaba y al tiempo que los distritos inicialmente confiados a notables iban escapando del control real y su administración se convertía en un beneficio, tenencia u honor.
1.2. El sistema a partir del siglo XII
A) Castilla y Navarra: tenencias, merindades y adelantamientos
A partir del siglo XII la organización territorial se hizo más compleja en todos los reinos hispánicos debido al ritmo de la reconquista, a la afirmación de las monarquías, de aumento de los señoríos inmunes que se iban sustituyendo a la acción real. En Castilla en la Baja Edad Media, el territorio seguía ordenado en los Condados o Tenencias, a cuyo frente el rey situaba como tenente a un noble. La Tenencia era una concesión del rey a un magnate (en principio revocable, pero de hecho, en la mayoría de los casos, hereditable) sobre unas determinadas tierras o lugares de especial valor estratégico para ejercer funciones gubernativas y jurídico-públicas (como percibir las rentas que correspondían al rey en concepto de tributos).
Antes del siglo XII habían aparecido en Castilla y en Navarra otras circunscripciones territoriales menores que las anteriores llamadas Merindades, a cuyo frente aparecía un merino. Esta figura experimentó un importante incremento de funciones que condujo a que el merino se convirtiera en oficial público. Los merinos de los dominios regios de una misma zona fueron puestas bajo el control general de un merino mayor. En el siglo XIII, concretamente en el reinado de Fernando III, se configuró el merino mayor como oficio de la administración territorial y el solar comprendido por los reinos de León, Castilla y Galicia (unidos por la corona), al que posteriormente se añadió Murcia, quedó ordenado en cuatro grandes circunscripciones territoriales o distritos y al frente de cada uno se encontraba un merino mayor
Alfonso X comenzó a poner al frente de los territorios reconquistados o Adelantamientos un adelantado de la frontera y posteriormente un adelantado mayor. Los adelantados mayores fueron delegados del rey que rigieron los distritos fronterizos con amplias competencias gubernativas, judiciales, militares y económicas. En principio sustituyeron a los merinos mayores, aunque no siempre fue así, sino que se dio una actuación simultánea de ambos.
Sus competencias son deslindables si se aprecia la diferencia existente entre las dos vertientes que contiene la función judicial: la de juzgar propiamente dicha desempeñada por los que juzgan, y la de facer justicia de fecho que materializa la acción de juzgar desempeñada por los oficiales que actúan por su mandato. Las funciones de ambos oficiales no se confunden puesto que mientras que los adelantados ejercían competencias judiciales propiamente dichas. Los merinos se limitaban a materializar los efectos de esas sentencias dentro del contenido de facer justicia de fecho.
Esta organización territorial se alteró pronto al ser sustituidos los adelantados por los alcaldes mayores y por los corregidores. La nueva organización, que comenzó a ser implantada desde el siglo XIV, tuvo carácter político y grandes repercusiones ya que suponía la posibilidad de administrar el territorio con criterios centralizadores que favorecían los intereses de la Corona.
Las ciudades con voto en Cortes se erigieron como unidades de ordenación territoriales eficaces y manejables. Con sus corregidores podían elegir a los procuradores que las representaban en las reuniones de Cortes sin contar con los alcaldes de su tierra, lo que fue anulado paulatinamente la funcionalidad de todas y cada una de las ordenaciones del territorio que hasta entonces habían sido operativas en favor del eje urbano y de los oficiales que la corona destacaba en ese ámbito.
En el reino de Navarra la administración territorial siguió articulada principalmente por Merindades. Sus circunscripciones administrativas fueron:
- Merindades, 5 desde el siglo XV, con un Merino al frente de cada una nombrado por el rey.
- Valles y Bayliazgos. El Valle era una confederación de aldeas y villas bajo la autoridad de uno o varios Bayles menores a las órdenes del Merino.
- Prebostazgos y Almirantazgos, circunscripciones inferiores a las anteriores. El Preboste o Almirante tenía competencias semejantes a las del Bayle.
- Señoríos laicos y eclesiásticos.
B) Corona de Aragón: juntas, veguerías, baylías y justiciazgos
Tampoco en la Corona de Aragón la administración territorial fue uniforme. En la Alta Edad Media el territorio se dividía en pequeños Honores o Tenencias vitalicias entregadas por el rey a gentes de confianza, apareciendo posteriormente los Merinatos.
En Aragón, en la Baja Edad Media, las circunscripciones territoriales eran las Honores, las Gobernaciones, las Universidades (municipios), y las Merindades (circunscripciones fiscales). Además los municipios se asociaron para defender el orden público constituyendo juntas con jurisdicción sobre el territorio global de los municipios confederados. La dirección de las juntas estuvo a cargo del sobrejuntero como autoridad de esa circunscripción territorial. Hubo también merinos con funciones análogas a las que en Cataluña tenían los bayles.
La diversidad de los reinos que formaban la Corona de Aragón y la dispersión geográfica de sus territorios impuso que el monarca designara en ellos unos representantes suyos investidos de amplias facultades, sobre todo en el orden judicial, denominados genéricamente procuradores, y procuradores generales o lugartenientes cuando eran el alter ego del monarca.
En Cataluña la articulación y administración del territorio descansó durante mucho tiempo en las estructuras feudales del comienzo, centradas en la existencia de 14 ó 15 condados, algunos de ellos sin conde propio o teniéndolo durante etapas muy cortas. La subdivisión en vizcondados es confusa, aunque para algunos las castellanías tuvieran durante un tiempo un carácter de distrito ya que los castelanes administraban en nombre del monarca en la que se integraban varias parroquias. Algo parecido debió de ocurrir con los batlles o bayles, en principio simples administradores de zona por encargo de los condes y señores, que en el siglo XII se afianzan ya como oficiales públicos, jueces locales y agentes fiscales, y en general defensores de las regalías del patrimonio real.
Tras la independización del imperio carolingio en el siglo XII, en Cataluña aparecen como nuevas demarcaciones territoriales las Baylías. Se produjo en torno a los Bayles una acumulación de competencias locales, lo que permite considerarlos algo mas que meros oficiales territoriales propiamente dichos, acumulando funciones de policía, paz pública, jefatura de tropas, represión de crímenes y recaudación de tributos. La función administrativa propiamente dicha corresponde a las vegerías desde el siglo XII, y a sus titulares los vegueres. Por encima de los Bayles estaba el Bayle general.
Cataluña, Valencia y Mallorca ya formaban en la Baja Edad Media tres Baylías a cuyo frente se encontraban, en cada una, un bayle general que, como administrador del monarca y alto magistrado territorial, recibía de él por delegación toda clase de poderes.
Sometidos a éstos existía en cada lugar un bayle local (competencias delegadas del bayle general) que añadían a las funciones del antiguo veguer otras de tipo administrativo y financiero.
En Valencia, el territorio quedó dividido en distritos o gobernaciones formados sobre la base de una circunscripción territorial denominada Justiciazgo (que fueron en el siglo XIII doce, y cuatro en el XIV). Al frente de cada uno había un justicia cuya autoridad se proyectaba a cuestiones judiciales, de orden público y de recaudación de impuestos.
Además, los jurados junto con las parroquias elegían al bayle, que tenía competencias administrativas pero no jurisdiccionales.
El reino de Mallorca constituyó una Gobernación o Lugartenencia. Existieron en esa época dos veguers, competentes uno en la ciudad y otro en el resto de la isla, con jurisdicción civil y criminal, pudiendo apelarse sus sentencias ante el Gobernador. Además, existía un Bayle con competencias ambiguas.
