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1.1. La Unión Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica en el contexto de las Organizaciones Internacionales

La Unión Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica son organizaciones integradas por Estados europeos, que despliegan actividades para las que disponen de medios materiales, personales, institucionales, formales y finacieros.

Sin ningún propósito clasificatorio hay que decir que las organizaciones internacionales pueden ser, desde el punto de vista de su ámbito territorial: universales, esto es, que permiten y pretenden que a ellas se adscriban todos los Estados de la tierra; o regionales, en la medida en que tienen una proyección geográfica limitada. Si tenemos en cuenta los asuntos en que son competentes, las organizaciones internacionales pueden ser: generales, cuando no limitan su actividad a una materia o sector; o especializadas, cuando restringen su actividad a una materia o sector. Por otra parte, las organizaciones internacionales pueden estar integradas sólo por Estados, pero existen también las que están compuestas por Estados y organizaciones internacionales, u otras modalidades que tienen una relevancia jurídica limitada.

Desde ahora diremos que, a los efectos que nos ocupan, nos interesan tan sólo las organizaciones que agrupan a Estados. Dentro de éstas es preciso diferenciar las organizaciones intergubernamentales convencionales de las organizaciones supranacionales que son excepcionales. Una primera aproximación nos indicaría que las organizaciones intergubernamentales agrupan a Estados, cuyos representantes, en todo caso, integrarían la totalidad o la mayoría de los órganos que las rigen. Recurriendo a un símil tomado de la física, estas organizaciones integrarían elementos no susceptibles de combinarse, que nunca perderían su propia substantividad y, en todo caso, los Estados serían los únicos destinatarios de los acuerdos y resoluciones de dichas organizaciones. Por el contrario, los Estados en una organización supranacional perderían su substantividad y darían como resultado una nueva realidad organizativa. Los actos de estas organizaciones tendrían por destinatarios directos a las personas físicas y jurídicas de los Estados miembros, a éstos y a las instituciones, órganos y organismos de la propia organización internacional. Así, podríamos decir que una organización supranacional es una realidad sustancialmente distinta a la suma o mera agrupación de los Estados miembros que la integran.

El recurso a modelos preestablecidos, como los antes señalados, para determinar la naturaleza de una organización internacional, presenta inconvenientes, particularmente, cuando se trata de organizaciones sin precedentes o que no se ajustan a un modelo preconcebido. De modo que tomaremos a los citados modelos tan sólo como referencia que no debe impedirnos deducir la naturaleza jurídica de la Unión y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, desde sus inicios hasta la actualidad.

1.2. Naturaleza y personalidad jurídica de la Unión Europea y de las Comunidades Europeas

A) Antecedentes

La personalidad jurídica se atribuyó a la Comunidad del Carbón y del Acero por el Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero en su art.6, a la Comunidad Europea por el Tratado de la Comunidad Europea en su art. 281, y a la Comunidad Europea de la Energía Atómica por el Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica en su art. 184. El art. 6 del Tratado de la CECA, primero de los Tratados sobre la construcción europea en el tiempo, dice que la Comunidad tendrá personalidad jurídica e inmediatamente afirma que la Comunidad tiene capacidad jurídica en el plano internacional y en cada uno de los Estados miembros, señalando su aptitud para adquirir, enajenar muebles e inmuebles, comparecer en juicio, etc. Es decir, la Comunidad del Carbón y del Acero tuvo la más amplia capacidad jurídica que un sujeto de derecho puede tener en el ámbito territorial de la misma, esto es, en el ámbito territorial de cada uno de los Estados miembros. Siguiendo con el art. 6, su punto tercero establece: "La Comunidad estará representada por sus instituciones, cada una dentro de los límites de sus competencias". Es decir, que el conjunto de competencias de dicha Comunidad se ejerció a través de una organización propia, cuyas instituciones relacionará el art. 7 del Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero.

Por tanto, la CECA, organización internacional, basada en instituciones que tenían atribuida la representación de la Comunidad y en el conjunto de competencias que se deducían del Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, fue, además, una persona jurídica con capacidad plena como sujeto de derecho en el plano internacional y en el nacional de los Estados miembros.

Los arts. 281 y 282 del Tratado de la Comunidad Europea nos conducen a las mismas conclusiones a las que acabamos de llegar para la CECA. Tan sólo deben destacarse algunos matices: en primer lugar se establece en el art. 282 del Tratado de la Comunidad Europea que la Comunidad tendrá la más amplia capacidad jurídica que las legislaciones nacionales reconocen a las personas jurídicas; y en segundo lugar, se otorga la exclusiva representación de la Comunidad a la Comisión en el ámbito del art. 282, debiendo anotarse, no obstante, que en las relaciones internacionales el art. 300 TCE, modificado por el Tratado de Niza, otorgaba un considerable protagonismo al Consejo y al Parlamento.

Por lo que se refiere al Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica sus arts. 184 y 185 nos conducirán a las mismas conclusiones que alcanzamos en relación con las anteriores Comunidades. Hay que señalar que a partir del Tratado de Bruselas de 1965 de fusión de las Instituciones comunitarias, que entró en vigor en 1967, las Comunidades, unificaron sus instituciones. Es decir, que hasta la extinción de la CECA existieron tres organizaciones internacionales dotadas, cada una de ellas, de personalidad jurídica, y fundadas en tres Tratados distintos con instituciones comunes. Tras el Tratado de Lisboa, extinguida la Comunidad Europea, tan solo subsiste la Unión Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica, cuyo art. 184 sigue atribuyéndole personalidad jurídica diferenciada de la que, como veremos, se atribuye a la Unión Europea.

B) Naturaleza y personalidad jurídica de la Unión Europea tras el Tratado de Lisboa

El art. 1 del Tratado de la Unión establece: "Por el presente Tratado, las Altas Partes Contratantes constituyen entre sí una Unión Europea, en lo sucesivo denominada Unión". Se ha utilizado de un modo premeditado la denominación "Unión Europea" con mayúsculas, como una organización o una entidad. Esta sería la primera impresión que se obtiene de la lectura de este precepto en su primer párrafo que permanece inalterado tras la reforma llevada a cabo por el Tratado de Lisboa. Los demás preceptos del Titulo I y II del TUE aportan datos suplementarios sobre la naturaleza de la Unión integrada por Estados, regida por valores y principios democráticos y dirigida a la realización de una serie de ambiciosos objetivos en el orden interno y externo, a cuyo efecto se establecen reglas precisas sobre el ejercicio por la Unión de sus competencias.

Por otra parte, el TUE, regula parcialmente las Instituciones, las cooperaciones reforzadas y la acción exterior de la Unión y su política exterior y de seguridad común. La lectura de los Títulos III, IV y V del TUE no arroja nueva luz sobre el tema que nos ocupa. Por lo demás, las referencia a la Unión en los arts. 48 y 49, dedicados a la reforma de los Tratados y a la adhesión de nuevos Estados miembros no aportan datos significativos al tema.

La Unión Europea no se autoatribuía personalidad jurídica en el Tratado que lleva su nombre, antes de la reforma llevada a cabo por el Tratado de Lisboa, ni se le atribuía protocolo o tratado alguno posterior, antes del Tratado de Lisboa. Pero esta constatación no podía ser de por sí un argumento para alcanzar la conclusión de que la Unión Europea no tenía a ningún efecto, antes de la reforma llevada a cabo por el Tratado de Lisboa, personalidad jurídica. Quiero traer aquí como ejemplo que la Constitución Española de 1978 no atribuye directamente personalidad jurídica a la Administración del Estado y, sin embargo, la atribuye a los entes locales. Pero, la falta de atribución expresa de personalidad jurídica no supone que la Administración del Estado no la tenga, sino más bien todo lo contrario. En efecto, la Constitución Española da por supuesto que la Administración General del Estado tiene personalidad jurídica, mientras que la reconoce expresamente a los municipios en el art. 140, porque en caso contrario podría ponerse en duda. El apartado 4 del art. 6 del TUE, antes de la reforma llevada a cabo por el Tratado de Lisboa, podría llevar a la interpretación que postulamos, porque, en definitiva, existiendo una organización, como podía sostenerse, el dato de la personalidad jurídica, debía entenderse como una exigencia del tráfico internacional y una garantía jurídica para los Estados miembros y personas físicas y jurídicas concernidas en sus relaciones con la Unión Europea. La que pudiéramos denominar anomalía ha sido resuelta por el Tratado de Lisboa que ha incluido en el TUE el art. 47 que establece que la Unión tiene personalidad jurídica.

Las referencias a la Unión Europea en los Tratados Comunitarios, tras la reforma del Tratado de Amsterdam, eran escasas. La más significativa de las referencias es la que se produjo con motivo de la creación de la ciudadanía de la Unión. La innovación de la ciudadanía europea tiene una enorme trascendencia, pero en este caso se utilizaba a la Unión como referente político-geográfico que no servía a los efectos de identificar la natural3eza de la misma. La Unión Europea, antes del Tratado de Lisboa, podría comprenderse en tres sentidos. Por una parte, como denominación que englobaría el conjunto de Instituciones, órganos y organismos y el derecho que se derivaba de los Tratados de la Unión Europea y de las Comunidades Europeas. Por otra parte, la Unión Europea sería una supraorganización política que englobaría al conjunto de las Comunidades Europeas y las propias políticas contenidas en el TUE, para lo que utilizaría un sistema institucional único, esto es, el marco institucional de las Comunidades al que añadiría el Consejo Europeo, órgano, o si se prefiere Institución, de dirección política de la Unión y las Comunidades a las que daría "los impulsos necesarios para su desarrollo y definirá sus orientaciones políticas generales". Y, finalmente, referida tan solo a la política exterior y de seguridad común regulada en el Tratado de la Unión, como una organización singular de marcado carácter intergubernamental, lo que se podía hacer extensivo, también, a la política policial y judicial en materia penal que antes del Tratado de Lisboa estaba ubicada en el TUE y a la que podía calificarse, igualmente, de política de naturaleza intergubernamental.

No es posible pasar por alto que muchas de las dificultades para comprender cabalmente el conjunto de organizaciones internacionales que analizaremos son consecuencia de la proliferación de Tratados que, debieran haberse refundido con objeto de evitar reiteraciones, lagunas y contradicciones que en la actualidad no solo concurren sino que se han incrementado. El Tratado de la Unión, tal y como entró en vigor en 1993, se quedó a mitad de camino en el cumplimiento de su objetivo de crear una persona jurídica que sustituyera y sucediera a las múltiples personas jurídicas de Derecho internacional que existían antes de la entrada en vigor del Tratado de Maastricht. Probablemente, algunos gobiernos de Estados miembros consideraron que dotar a la Unión Europea de personalidad jurídica suponía un paso demasiado claro hacia la unidad política, que debía impedirse. Sin embargo, puede ahora decirse, la atribución de personalidad jurídica a la Unión no hubiera producido una alteración sustancial en la naturaleza de la misma, atravesando entre otros por los principios de intergubernamentalidad y supranacionalidad. Así, la Constitución de la Unión Europea non nata consagró la personalidad jurídica de la Unión Europea en su art. I-7, simplificando relativamente el panorama preexistente. Y el citado precepto ha sido trasladado por el Tratado de Lisboa al TUE que consagra la personalidad jurídica de la Unión Europea, que se completa con el art. 335 del TFUE que reconoce a la Unión la más amplia capacidad jurídica en el territorio de la Unión, esto es, en los Estados miembros. Pero no por ello se han expulsado de la Unión Europea los rasgos intergubernamentales que la distinguen desde que comenzara la construcción europea, en 1951, con la constitución de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero.

Si volvemos a nuestra reflexión inicial sobre la naturaleza de la Unión y la Comunidad Europea de la Energía Atómica, desde la perspectiva del tipo de organización supranacional o intergubernamental, nos encontraríamos con la dificultad de encajar el conjunto que forman la Unión Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica en dichas categorías, porque parece evidente que no es un conjunto homogéneo. Es decir, la Unión y la Comunidad Europea de la Energía Atómica presentan caracteres intergubernamentales y supranacionales. Si nuestra indagación tuviera como referente las políticas, llegariamos a la conclusión de que la Unión es una organización intergubernamental, porque en dicho ámbito competencial el órgano principal es el Consejo Europeo que tiene un acusado perfil intergubernamental, porque los actos en el contexto de dicha política tienen por destinatarios exclusivos a los Estados miembros y, entre otros datos, porque los actos de la Unión en materia de política exterior y de seguridad común no pueden ser fiscalizados por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Por el contrario, si el análisis lo lleváramos a cabo a partir de políticas como la aduanera, regulada en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, llegaríamos a la conclusión opuesta, porque en dicha materia se ha producido una transferencia completa de las competencias de los Estados miembros a la Unión Europea, que se manifiesta a través de reglamentos de la Unión obligatorios para todos los sujetos del Derecho de la Unión; siendo, además, un ámbito competencial en que el Tribunal de Justicia tiene plena jurisdicción. Pero, además de ejemplos claros y concluyentes como los anteriores podrían ponerse otros caracterizados por la simbiosis de lo supranacional y lo intergubernamental.

Este tipo de análisis, que deduciría caracteres supranacionales o intergubernamentales, puede aplicarse, también a las Instituciones y a los actos de la Unión y la Comunidad Europea de la Energía Atómica, y arrojaría un resultado heterogéneo con perfiles más o menos acusados supranacionales o intergubernamentales. En efecto si analizamos el TUE, en el marco de las competencias en materia de acción exterior, comprobaríamos que el Consejo Europeo, integrado por Jefes de Estado o de Gobierno, por el presidente del mismo y por el presidente de la Comisión Europea, tendría la destacada función de impulsar y dictar orientaciones políticas generales, muy en particular en el ámbito de la política exterior y de seguridad común. En éste ámbito, cuando el Consejo lleva a cabo las funciones que le corresponden en el marco de la política exterior y de seguridad común del TUE, adoptando acciones comunes o posiciones comunes, lo haría como institución de una organización intergubernamental que no sería fiscalizable plenamente por el Tribunal de Justicia. Sin embargo, después de la reforma del Tratado de Lisboa el ámbito de la cooperación policial y judicial en materia penal se ha trasladado del TUE al TFUE apreciándose claros síntomas de tendencia hacia la supranacionalidad, corroborados por la fiscalización que en dichas materias lleva a cabo el Tribunal de Justicia. De modo que no es posible una calificación global ni de las políticas ni de las Instituciones ni de los actos en el conjunto de los Tratados, de acuerdo con los prototipos supranacional o intergubernamental.

El análisis de las Instituciones, las políticas y las técnicas en el seno del TFUE resulta más complejo. Las Instituciones, salvo el Consejo Europeo y el Consejo que en su composición y funcionamiento manifiestan un sesgo claramente intergubernamental, tendrían perfiles supranacionales más o menos acusados. El Parlamento Europeo sería la institución supranacional por excelencia, tanto por su modo de integración, como por su funcionamiento. La Comisión presenta la singularidad de que sus miembros se integran a través de un complejo proceso en que se apreciarían notas intergubernamentales y supranacionales pero, sin duda, por su funcionamiento sería una institución supranacional. Por lo que se refiere al Tribunal de Justicia y al Tribunal de Cuentas, aunque su integración tiene un acusado carácter intergubernamental, su funcionamiento es netamente supranacional. Por lo que atañe a las políticas y los actos de la Unión en el ámbito del TFUE y el Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica se pueden diferenciar desde los niveles más altos de supranacionalidad hasta niveles en que el perfil de la política es acusadamente intergubernamental. Los actos de la Unión pueden, a su vez, representarse en una escala gradual según la intensidad mayor o menor de su carácter supranacional. Así, el reglamento sería un típico acto supranacional, mientras que las recomendaciones que dirigen las Instituciones a los Estados miembros representarían el grado más bajo de supranacionalidad o, si se prefiere, serían unos actos que se acercarían al arquetipo de acto intergubernamental.

De modo que la calificación de la Unión Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica como organizaciones supranacionales sería más el fruto de la simplificación, o si se prefiere de encuadran a dichas organizaciones en una categoría doctrinal conocida, que de un análisis riguroso. En la Unión y la Comunidad Europea de la Energía Atómica se aprecian caracteres supranacionales e intergubernamentales que debieran inclinarnos a la conclusión de que se trata de organizaciones que suponen un modelo singular inequiparable a los conocidos previamente y que nos conduce a calificarlas de organizaciones intenacionales del tipo de las organizaciones intraestatales.

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