La Comisión Europea

5.1. Naturaleza

Desde el establecimiento originario del sistema institucional de las Comunidades Europeas, la Comisión ha sido concebida como la Institución eminentemente ejecutiva. No obstante lo cual, la indefinición de los diferentes Poderes en el sistema institucional ha hecho que la propia función ejecutiva que supuestamente aquella estaba llamada a desempeñar haya evolucionado decisivamente a lo largo del proceso de construcción europea. Así, no es hasta el Acta Única Europea que la Comisión ve "constitucionalizada" en el Tratado su posición ejecutiva preeminente con respecto al Consejo. Y es esa privilegiada responsabilidad ejecutiva la que justifica la estructura y competencias de la Comisión, incluso las consideradas "competencias legislativas" en virtud de las cuales ostenta el monopolio general de iniciativa legislativa.

En efecto, la Comisión Europea es la Institución diseñada para asumir en la estructura político-administrativa europea la función ejecutiva. Todas las funciones que se le asignan explícitamente en los Tratados así lo demuestran, tanto su actividad de supervisión del cumplimiento del Derecho europeo como de motor de la integración. Desde este punto de vista, incluso la previsión de que "los actos legislativos de la Unión sólo podrán adoptarse a propuesta de la Comisión", considerada tradicionalmente expresión de su participación peculiar en la función legislativa no hace sino reflejar su condición de ejecutivo europeo, ejemplo de la preponderancia que en la fase de iniciativa legislativa han adquirido los Ejecutivos en los sistemas constitucionales europeos.

Se suele calificar a la Comisión de "guardiana" de los Tratados. Normalmente se entiende esta expresión en el sentido más estricto aludiendo a su importante y trascendental misión de vigilar y controlar el efectivo cumplimiento del Derecho Europeo por los Estados miembros pero también por todas las personas físicas o jurídicas a las que se aplica. Sin embargo, cuando el primer Presidente de la Comisión CEE, Walter Hallstein, utilizó tal locución pretendía darle un sentido "platónico", en el sentido más estricto de la palabra. Tomada de La República de Platón, si "guardiana" era la Comisión y "guardianes" sus miembros, su papel no se limitaría al de meros vigilantes de los Tratados sino al de auténticos gobernantes de la Unión.

En este sentido, la Comisión europea debería asumir un liderazgo fundamental en el proceso de la construcción europea, impulsándolo y dirigiéndolo. La Comisión se erigiría así en una Institución autónoma al servicio del exclusivo interés europeo. Sin embargo, el estatus real de la Comisión está lejos de dicha concepción, pues los Estados se han resistido a renunciar a dicho liderazgo no sólo residenciando en el Consejo los últimos poderes decisorios sino también estableciendo Instituciones que asumirían tal capacidad de liderazgo.

Por su condición de Institución ejecutiva, la Comisión es la Institución europea que más simboliza el alejamiento de la Unión Europea de las organizaciones internacionales clásicas, de ahí que su legitimidad en un entorno cada vez más político deviene sumamente problemático. Esa legitimidad no será la misma para una perspectiva intergubernamentalista del proceso de integración que para una perspectiva institucionalista o funcionalista. El incremento de competencias del Parlamento Europeo y de la responsabilidad de la Comisión ante aquel, amenaza con transformar a la Comisión de una Institución diseñada para permanecer por encima de las diferencias ideológicas y de los intereses particulares y para desempeñar sus funciones con independencia a una entidad partidista, más preocupada por su supervivencia a corto plazo y por contentar a los eurodiputados que por perseguir los objetivos a largo plazo establecidos en los Tratados y que por actuar en interés general.

5.2. Composición

A) Número

El número de miembros de la Comisión Europea ha sido una de las cuestiones más debatidas y polémicas en los últimos años, agudizado con motivo de las últimas ampliaciones y reformas. Ciertamente, un órgano colegiado decisorio con una composición que supere la veintena de miembros puede rayar con lo ineficiente e inoperativo. Hasta las últimas ampliaciones, la Comisión debía comprender al menos un nacional de cada uno de los Estados miembros, sin que el número de miembros en posesión de la nacionalidad de un mismo Estado pudiera ser superior a dos. Con este último inciso, se permitía que los cuatro "grandes", más España, contasen con dos nacionales en el Colegio de Comisarios. Esto daba en el 2004 un total de veinte miembros.

En el proceso de negociación de la adhesión de los nuevos Estados miembros, resultó evidente que tal regla podía plantear demasiados problemas de funcionamiento interno. En el horizonte de la ampliación, lo primero que se acordó fue la futura eliminación del segundo nacional del que se valían los cuatro grandes más España. Pero el debate se centró en la regla de un nacional por Estado miembro. Las discusiones de la adhesión se mezclaron con las de la Convención para elaboración de la Constitución Europea. En el primer foro, los Estados "pequeños" eran completamente contrarios a la alteración de la regla de un nacional por Estado miembro, pues tales Estados consideran una garantía para ellos la presencia de un nacional suyo en la Comisión, ya sea por motivos de información oficiosa, ya por razones de visibilidad hacia sus pueblos y, de legitimidad de la acción de la Comisión. Por su parte, la Convención, propugnó una Comisión reducida.

Conforme al Tratado de Lisboa de 2007, se establecen dos previsiones:

1. De 1 de diciembre de 2009 a 31 de octubre de 2014: la Comisión estará compuesta por un nacional de cada Estado miembro, incluidos su Presidente y el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, que será uno de sus Vicepresidentes.
2. A partir del 1 de noviembre de 2014, caben dos posibilidades:
   1. En principio, el TUE establece que la Comisión contará con un número de miembros correspondiente a los dos tercios del número de Estados miembros, incluidos el Presidente y el Alto Representante. Evidentemente, esto supone renunciar a la regla de un nacional por cada Estado miembro y fijar unos criterios de elección, cosa que hace el propio Tratado al prever un sistema de rotación, el cual será establecido por el Consejo Europeo por unanimidad, teniendo en cuenta dos principios:
      1. primero, la igualdad entre Estados; esto significa que "se tratará a los Estados miembros en condiciones de rigurosa igualdad en lo que se refiere a la determinación del orden de turno y del período de permanencia de sus nacionales en la Comisión; por lo tanto, la diferencia entre el número total de los mandatos que ejerzan nacionales de dos determinados Estados miembros nunca podrá ser superior a uno";
      2. y segundo, la diversidad demográfica y geográfica de los Estados.
   2. Sin embargo, el Tratado permite al Consejo Europeo prescindir de la regulación anterior y, por unanimidad, fijar otro número de miembros de la Comisión, lo que puede suponer tanto volver a la tradicional regla de un Comisario por Estado miembro como elevar el número de dos tercios previsto y seguir aplicando un sistema de rotación. El Consejo Europeo de 18 y 19 de junio de 2009 se apresuró a advertir que la determinación de ese nuevo número no requerirá una nueva ratificación del Tratado, lo que en definitiva "produce un claro debilitamiento de la Comisión como órgano supranacional y reduce considerablemente su eficacia y solvencia".

B) Nombramiento y cese

El Tratado de Lisboa prevé un nuevo procedimiento de nombramiento de los miembros de la Comisión que refuerza directamente los poderes del Parlamento e indirectamente la legitimidad tanto del Presidente como de los Comisarios de la Comisión. Así, según el art. 17.7 del TUE, El Consejo Europeo, teniendo en cuenta el resultado de las elecciones al Parlamento Europeo y tras mantener las consultas apropiadas, propondrá al Parlamento Europeo, por mayoría cualificada, un candidato al cargo de Presidente de la Comisión. El Parlamento Europeo elegirá, entonces, al candidato por mayoría de los miembros que lo componen. Si el candidato no obtuviere la mayoría necesaria, el Consejo Europeo propondrá en el plazo de un mes, por mayoría cualificada, un nuevo candidato, que será elegido por el Parlamento Europeo por el mismo procedimiento. A continuación, el Consejo, de común acuerdo con el Presidente electo, adoptará la lista de las demás personalidades que se proponga nombrar miembros de la Comisión. Éstas serán seleccionadas, a partir de las propuestas presentadas por los Estados miembros, en su caso conforme al sistema de rotación antes expuesto. Finalmente, el Presidente, el Alto Representante de la Unión y los demás miembros de la Comisión se someterán colegiadamente al voto de aprobación del Parlamento Europeo. Sobre la base de dicha aprobación, la Comisión será definitivamente nombrada por el Consejo Europeo, por mayoría cualificada.

El mandato de todos los miembros de la Comisión será de cinco años, pudiendo ser renovado. El cese en sus funciones puede venir dado, colectivamente, por moción de censura del Parlamento Europeo e, individualmente, por renovación del mandato, por fallecimiento, por dimisión voluntaria o cese decretado por el Tribunal de Justicia, a instancia del Consejo o de la Comisión, si aquel apreciara que un Comisario ha dejado de reunir las condiciones necesarias para el ejercicio de sus funciones o ha cometido una falta grave. En estos supuestos, el miembro de la Comisión en cuestión será sustituido por el resto del mandato, conforme al procedimiento de nombramiento previsto, salvo que el Consejo, por unanimidad y a propuesta de la Comisión, considerase que no es necesario tal sustitución.

Un supuesto excepcional es el caso de que las dimisiones voluntarias individuales sean realizadas al mismo tiempo por todos los miembros de la Comisión. El Tratado de Funcionamiento regula ahora de forma expresa este supuesto de "dimisión colectiva" y la trata como una suerte de moción de censura, pues los miembros dimisionarios permanecerán en sus cargos y continuarán despachando los asuntos de administración ordinaria hasta que sean sustituidos conforme al procedimiento establecido.

C) El Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad

El Tratado de Lisboa incorpora un miembro más al Colegio de Comisarios, con el objetivo de asegurar la coherencia y la armonía de la acción exterior de la Unión Europea al encomendar a una sola persona tanto la responsabilidad sobre las relaciones exteriores de la Comisión como sobre la Política Exterior y de Seguridad Común del Consejo: el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.

SE trata de cargo europeo con perfiles propios y competencias directamente definidas por los Tratados. Éstos se configuran orgánicamente adscrito a la Comisión, pero funcionalmente ejerciendo responsabilidades tanto en ésta como en el Consejo, lo cual se refleja en su procedimiento de nombramiento y de cese. En efecto, el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad será nombrado por el Consejo Europeo y con la aprobación del Presidente de la Comisión. Pero, además, en cuanto miembro de la Comisión, se someterá colegiadamente al voto de aprobación del Parlamento Europeo. Y en lo que respecta a su cese el Consejo Europeo, por mayoría cualificada, bien a instancia del propio Consejo Europeo y previa aprobación del Presidente de la Comisión, bien a instancia de éste en el ejercicio de la potestad que los Tratados le atribuyen de solicitar la dimisión de cualquier miembro de la Comisión y la correlativa obligación de éstos de presentar dicha dimisión, potestad y obligación que se extiende explícitamente al Alto Representante. La segunda posibilidad de cese del Alto Representante es la dimisión de su cargo en el seno de la Comisión que está obligado a presentar si el Parlamento aprueba una moción de censura contra la Comisión, a resultas de la cual "el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad deberá dimitir del cargo que ejerce en la Comisión".

Este régimen de nombramiento y de cese lo que evidencia es que el Alto Representante es un órgano creado por los Tratado y caracterizado porque orgánicamente está adscrito a la Comisión, pero que funcionalmente desempeña dos cargos diferentes: uno en la Comisión y otro en el Consejo. Por un lado, el Alto Representante de la Unión estará al frente tanto de la Política Exterior y de Seguridad Común como de la Política de Seguridad y Defensa, con respecto a las cuales participará en su elaboración y las ejecutará "como mandatario del Consejo". Otras importantes competencias inherentes a este cargo en el Consejo son la de presidir el Consejo de Asuntos Exteriores, representar a la Unión en las materias concernientes a la Política Exterior y de Seguridad Común, dirigir el diálogo político con terceros en nombre de la Unión y expresar la posición de la Unión en las organizaciones internacionales y en las conferencias internacionales.

Pero además de este cargo en el Consejo, el Alto Representante de la Unión será uno de los Vicepresidentes de la Comisión. Las competencias atribuidas a este cargo por el TUE son: velar por la coherencia de la acción exterior de la Unión; encargarse dentro de la Comisión de las responsabilidades que incumben a ésta en el ámbito de las relaciones exteriores y de la coordinación de los demás aspectos de la acción exterior de la Unión. El Tratado pretende dejar claro que, en el ejercicio de estas responsabilidades y exclusivamente por lo que respecta a las mismas, "el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad estará sujeto a los procedimientos por los que se rige el funcionamiento de la Comisión en la medida en que ello sea compatible" con el cargo que desempeña en el Consejo.

Con esta figura se quiere dar una mayor coherencia a la acción exterior de la Unión al incardinar en el mismo titular de dos cargos diferentes todas las políticas y las relaciones exteriores de la Unión. La unidad no se da sólo en el órgano, sino que se quiere proyectar igualmente a nivel administrativo al poner bajo su responsabilidad un servicio europeo de acción exterior, compuesto por funcionarios de los servicios competentes de la Secretaría General del Consejo y de la Comisión y por personal en comisión de servicios de los servicios diplomáticos nacionales. Se trataría de una suerte de oficina administrativa adscrita al Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, que integraría los medios materiales y personales de los servicios administrativos del Consejo y de la Comisión, si bien su organización y funcionamiento no dejan de ser un tema complejo que el TUE remite a una decisión del Consejo, que se pronunciará a propuesta del Alto Representante de la Unión, previa consulta al Parlamento Europeo y previa aprobación de la Comisión.

Sin perjuicio de las complejidades intrínsecas a la configuración de este órgano, el Alto Representante de la Unión reforzará formal y sustantivamente la Política Exterior y de Seguridad Común, amén de la coherencia mayor de ésta con las relaciones exteriores de la acción estrictamente comunitaria. Sin embargo, el hecho de personificar en un sólo titular la acción exterior de la Unión no garantiza la creación de una Política Exterior Común, en todas sus facetas. Sin embargo, en la medida en que la Política Exterior no es en su esencia la adopción de normas jurídicas sino la toma de posición y la argumentación a favor o en contra de algo, un representante principal personificando la Política Exterior Europea fortalecería el peso político y la influencia de la posición europea. Le daría rostro a esta Política y reforzaría la identidad europea frente a la comunidad internacional.

D) Estatuto

Los miembros de la comisión ejercerán sus funciones con absoluta independencia y en interés general de la Unión. A tales efectos, no solicitarán ni aceptarán instrucciones de ningún Gobierno, institución, órgano u organismo. A su vez, cada Estado miembro se compromete a respetar este principio y a no intentar influir en los miembros de la Comisión en el desempeño de sus funciones. Los miembros de la Comisión se abstendrán de realizar cualquier acto incompatible con sus obligaciones o con el desempeño de sus funciones. Concretamente, no podrán, mientras dure su mandato, ejercer ninguna otra actividad profesional, retribuida o no y se comprometerán formalmente a respetar, mientras dure su mandato y aun después de finalizado éste, las obligaciones derivadas de su cargo, y en especial: los deberes de honestidad y discreción en cuanto a la aceptación, una vez terminado su mandato, de determinadas funciones o beneficios. El incumplimiento de estas obligaciones puede dar lugar a que el Tribunal de Justicia, a instancia del Consejo o de la Comisión, declare su cese o la privación del derecho del interesado a la pensión o cualquier otro beneficio sustitutivo.

5.3. Organización del Colegio de Comisarios

A) El Presidente de la Comisión

La figura y las competencias del Presidente de la Comisión se han visto progresivamente reforzadas para asegurar su liderazgo sobre el Colegio de Comisarios. Así, el TUE reconoce al Presidente la competencia para definir la orientación política conforme a la cual la Comisión ejercerá sus funciones, al tiempo que podrá decidir su organización interna para garantizar la coherencia, la eficacia y la colegialidad de su acción, incluyendo el nombramiento de Vicepresidentes. Para ello, las responsabilidades propias de la Comisión serán estructuradas y repartidas entre sus miembros por el Presidente, que podrá reorganizar el reparto de dichas responsabilidades durante su mandato. El liderazgo del Presidente sobre los Comisarios se asegura al explicitarse que éstos ejercerán las funciones que les atribuya el Presidente bajo la autoridad de éste, mientras que el Reglamento interno de la Comisión especifica que "el Presidente podrá pedir a los Miembros de la Comisión que realicen acciones específicas con vistas a asegurar que se lleven a cabo las orientaciones políticas establecidas por el Presidente y las prioridades fijadas por la Comisión".

Por último y como garantía de la dirección que el Presidente ejerce sobre el Colegio de Comisarios, todo miembro de la Comisión presentará su dimisión si el Presidente así se lo pidiere, sin que sea necesario tener la aprobación del resto del Colegio de Comisarios, lo que en el fondo no deja de suponer una quiebra necesaria del principio de responsabilidad colectiva de la Comisión, que se ha manifestado oportuna a la luz de supuestos casos de corrupción o mala administración que exigen un cauce para exigir responsabilidades individuales que, previamente, pretendían quedar blindadas bajo la colegialidad de la Comisión.

El Tratado permite que, previa aprobación del Colegio de Comisarios, el Presidente pueda nombrar Vicepresidentes de entre los miembros de la Comisión, excepto, el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, que tiene un régimen diferente de nombramiento. La cuestión relativa a los Vicepresidentes de la Comisión no ha sido siempre pacífica y refleja la tensión intergubernamental sobre el órgano supranacional. Desde un primer momento los Vicepresidentes eran nombrados por los Estados miembros y aunque el Tratado de Maastricht encomendó esta potestad a la propia Comisión, como conquista de su autonomía organizativa, lo cierto es que tal designación debe aún hoy día hacerse de forma consensuada con los Estados miembros. También ha evolucionado su número. Ahora el Tratado no cifra el número concreto. La Comisión Barroso, por ejemplo, cuenta con seis Vicepresidentes de entre veinticinco Comisarios. En cualquier caso la funcionalidad de las Vicepresidencias es un tanto vaga, pues tal cargo no implica necesariamente una labor de coordinación sobre varios Comisarios.

B) Colegialidad vs. Especialidad

La actuación de la Comisión se desarrolla en el marco del difícil equilibrio entre la colegialidad y la especialidad que supone el reparto de sectores de actividad.

El principio de colegialidad está en la esencia de la estructura originaria y del funcionamiento del Colegio de Comisarios, y es una consecuencia directa de las reglas impuestas por los Tratados a la hora de tomar decisiones y del sistema solidario de responsabilidad. Según el art. 1 del Reglamento Interno de la Comisión, ésta "actuará de forma colegiada en virtud de las disposiciones del presente Reglamento interno y respetando las prioridades que se haya fijado en el marco de las orientaciones políticas establecidas por el Presidente". Para la jurisprudencia, esta colegialidad "reposa sobre la igualdad de los miembros de la Comisión en la participación en la tarea de decisión e implica particularmente, por un lado, que las decisiones sean deliberadas en común y, por otro, que todos los miembros del colegio sean colectivamente responsables, en el plano político, del conjunto de decisiones adoptadas". Esta igualdad de los miembros de la Comisión se encamina, en última instancia, a evitar los riesgos de nacionalización de la actuación sectorial del órgano supranacional; en segundo lugar, a impedir la conformación de "directorios" de Estados vía miembros del Colegio, de ahí que la colegialidad haya sido siempre preconizada y salvaguardada especialmente por los pequeños países; y en tercer lugar, a erradicar el presidencialismo en el seno del Colegio, si bien la necesidad de organización política y administrativa de la Institución ha precisado el refuerzo paulatino de la posición del Presidente de la Comisión.

Por lo demás, la colegialidad responde mejor a la característica de Administración de misión de la Comisión. En esta labor general de concepción y de reflexión, la existencia de gabinetes junto a cada Comisario favoreció igualmente la perspectiva horizontal del trabajo en la medida en que constituía una ayuda para que cada miembro del Colegio pudiese abarcar todos los sectores sobre los que se desplegaba la actividad de la Comisión.

Sin embargo, la coyuntura evolutiva de la integración europea mostró pronto las limitaciones del principio de colegialidad en el funcionamiento de la Comisión. En efecto, la consecución progresiva de los primeros objetivos asignados por el Tratado a la Comunidad, la adopción de numerosas medidas cuya aplicación era preciso asegurar y verificar, la transferencia de competencias a las Comunidades y el paso del período transitorio al período definitivo, constituían todos elementos que determinaron un cambio no sólo cuantitativo sino también cualitativo en el trabajo de la Comisión. Un acervo comunitario que se incrementaba cada año, la preparación de nuevos textos y la gestión de los ya adoptados, precisaban un organización interna del Colegio de Comisarios diferente. La solución de compromiso fue sacrificar parcialmente la colegialidad en aras de la búsqueda de una mayor especialidad en el seno del Colegio de Comisarios.

La especialidad, en cuanto criterio organizador del funcionamiento del Colegio de Comisarios, suponía la distribución de sectores específicos de actividad entre los diferentes Comisarios, sectores de los cuales se van a responsabilizar particularmente cada uno de ellos. Cada Comisario tiene, pues, una autoridad particular sobre un ámbito concreto de atribuciones y, en consecuencia, sobre las actividades de los servicios administrativos correspondientes. Es el Presidente el que realiza tal distribución de sectores de actividad entre los miembros de la Comisión, "en los que serán específicamente responsables de la preparación de los trabajos de la Comisión y de la ejecución de sus decisiones".

Esta división individual del trabajo, al contrario de lo que sucede en los Gobiernos nacionales, no se realiza tanto en función de la coherencia de contenidos y en la racionalidad administrativa como en la necesidad de ajustar el número de sectores al número de Comisarios. La variabilidad del mismo en función de las sucesivas adhesiones ha determinado una falta de continuidad y de coherencia en la Administración de la Comisión ciertamente considerables.

La única excepción relativa al principio de especialidad es el Presidente de la Comisión, quien, en su condición de primus inter pares y pese a ser titular formal de un determinado sector, no ejerce ninguna autoridad particular sobre ninguno. Al Presidente se encuentran, adscritos los servicios de la Comisión que tienen un carácter horizontal: Secretaría General, Servicio jurídico, Servicio de Portavoz.

Pero además de esta especialización individual vía Comisarios, por razones funcionales se han constituido en el seno del Colegio grupos de trabajo que aglutinan a los miembros de la Comisión que ejercen sus competencias en sectores de actividad conexos. Aunque la presencia de estos grupos se observa desde los mismos orígenes de la Institución en la década de los cincuenta, la citada fragmentación artificial de los sectores para asegurar carteras a todos los Comisarios obliga a la generalización de esta forma de organización. Así, el Reglamento Interno de la Comisión prevé que el Presidente podrá constituir entre los miembros de la Comisión grupos permanentes o ad hoc, designando al presidente de los mismos, determinando su composición, fijando el mandato específico del grupo y aprobando sus normas de funcionamiento. En cualquier caso, estos grupos de trabajo de Comisarios no tienen poder de decisión, limitándose a preparar las posteriores deliberaciones del Colegio.

El problema de esta especialización no ha sido sólo el debilitamiento de la colegialidad, sino también la apertura de un nuevo campo de batalla en el que ha tenido lugar una pugna soterrada entre los intereses nacionales por hacerse cargo de aquellos sectores especialmente sensibles para cada Estado miembro. Así, se observa una tendencia de Francia por hacerse con los asuntos económicos y financieros, con la ayuda al desarrollo y con la agricultura; de Alemania, por las relaciones internacionales y la competencia; de Gran Bretaña, por los problemas presupuestarios y de control financiero y por las relaciones internacionales; de Italia, por la política regional, etc. Esto evidencia el que, a pesar de encarnar institucionalmente el interés comunitario y de que su actuación sea eminentemente supranacional, se pueden vislumbrar elementos intergubernamentales en su seno, tanto por el origen y designación de los componentes del Colegio como por la tendencia soterrada a la territorialización de determinados servicios de la Comisión, especialmente a escala de Comisarios y de Gabinetes.

C) Los Gabinetes

Junto al Colegio de Comisarios es preciso señalar el importante papel que desempeñan los gabinetes que se crean alrededor de cada Comisario. El Código de Conducta de la Comisión Barroso, de noviembre de 2004, recogiendo una tradición administrativa interna, considera al gabinete como una "emanación del miembro de la Comisión". Normalmente, el gabinete de cada Comisario contaba con seis miembros, uno de los cuales, al menos, debía ser de nacionalidad diferente a la del Comisario. La Comisión Prodi introdujo cambios decisivos en este punto al reducir el número de miembros y hacer los gabinetes más multinacionales. Así, el número habitual se ha cifrado en cinco miembros, que deben incluir al menos tres nacionalidades. El Jefe de gabinete o el adjunto deberán ser de nacionalidad diferente a la del Comisario. Finalmente, también ha sido trascendental la regla de que, como mínimo, la mitad de los miembros del gabinete deberán ser empleados de la Comisión. Los gabinetes se nutren de funcionarios comunitarios, y de funcionarios nacionales o de personas provenientes del sector privado. Elegidos directamente por el Comisario, los Gobiernos nacionales y los partidos políticos juegan un importante papel en la designación de los miembros de los gabinetes, pues constituyen un enlace vital de los Estados miembros dentro del sistema de la Comunidad.

Las funciones de los gabinetes se pueden cifran en las siguientes:

1. Asistir a los Comisarios en el desempeño de sus responsabilidades políticas. El funcionamiento de la Comisión es colegial, de ahí que se espere de cada Comisario un conocimiento general de todas las políticas de la Comisión. Esto sería imposible sin el papel de los gabinetes, los cuales aseguran una coordinación fáctica dentro de la estructura administrativa de la Comisión realizando resúmenes de todos los temas para los Comisarios.
2. Asegurar las relaciones públicas de los Comisarios, especialmente en lo que se refiere con el gobierno del Estado miembro del que es nacional. Como señalan Donnelly y Ritchie, este papel es el más delicado y controvertido; de hecho, se sospecha, en ocasiones sin falta de razón, que los miembros de los gabinetes filtran documentos internos de la Comisión a sus Administraciones nacionales para conocer la postura del gobierno en un asunto determinado. Este contacto se realiza, asimismo, con la Representación Permanente y con el Ministro del gobierno en cuestión.
3. Los gabinetes son, el objetivo de los grupos de interés, los cuales no desaprovechan el menor contacto nacional dentro de la Comisión.
4. Finalmente, los gabinetes desarrollan un importante papel de enlace administrativo mediante el control del trabajo de los funcionarios de la Comisión, enlazando a éstos con su respectivo Comisario. Se produce, al respecto, una tensión entre los consejos políticos y los funcionarios administrativos, agudizado por la especialización dentro de los propios gabinetes, cuyos miembros aseguran de esta manera un vínculo directo entre el Comisario y su personal permanente en el trabajo de las Direcciones Generales en las áreas de las que aquel es responsable.

De todas estas funciones se infiere que los gabinetes desempeñan, un destacado papel de coordinación horizontal y vertical y una función de comunicación del Comisario con el entorno exterior. Los inconvenientes que se derivan de los gabinetes serían los siguientes:

1. peligro de crear una Administración paralela;
2. peligro de interferencia en las relaciones entre el Comisario y sus funcionarios,
3. peligro de introducir criterios derivados de intereses nacionales en el trabajo final de los funcionarios a la hora de presentar propuestas;
4. peligro de un creciente aumento de la actividad de los grupos de presión;
5. tensiones entre el Gabinete y la Dirección General, pues aquel adopta perspectivas políticas y ésta aproximaciones más técnicas.

5.4. Funcionamiento

Según el Reglamento interno de la Comisión, ésta adoptará decisiones mediante cuatro tipos de procedimiento: oral, escrito, de habilitación y de delegación. Sólo en los dos primeros casos el acuerdo o la decisión son adoptados por el Colegio de Comisarios, mientras que los otros procedimientos se caracterizan porque formalmente la adopción es encomendada por el Colegio a uno o varios de sus miembros o a un alto cargo de la Administración de la Comisión. Sea como fuere, tanto en el procedimiento de habilitación como en el de delegación los acuerdos y las decisiones se consideran adoptados por el Colegio. Desde un punto de vista estrictamente formal, las decisiones adoptadas mediante procedimiento escrito, procedimiento de habilitación y procedimiento de delegación se recogerán en una nota diaria de la que se dejará constancia en el acta de la reunión de la Comisión más inmediata.

A) Procedimiento oral: reuniones del Colegio de Comisarios

El que se puede lícitamente considerar el procedimiento ordinario de toma de decisiones por la Comisión es el denominado por su Reglamento Interno "procedimiento oral", consistente en las reuniones presenciales de la Comisión. En efecto, estas reuniones son la expresión más adecuada de la colegialidad de la Comisión. La forma verbal de adopción de acuerdos y decisiones por el Colegio se reserva, fundamentalmente, para aquellos asuntos que presenten relevancia política o financiera importante, así como cuando se haya constatado un desacuerdo previo en la preparación del asunto entre los servicios administrativos afectados. En todo caso, el Presidente o cualquiera de los Comisarios puede libremente apreciar la necesidad de debatir un asunto en una reunión presencial del Colegio.

La regla es que se tenga una reunión mínima semanal, convocada por el Presidente que es quien establece y fija el orden del día, aunque los Comisarios puedan intervenir a efectos de convocatoria y de orden del día, pues no en vano la especialización de la Comisión conduce a que la preparación de los expedientes sea competencia de uno de los miembros del Colegio. No obstante, un miembro de la Comisión puede solicitar que se retire del orden del día un asunto determinado, el cual quedará postergado para la reunión siguiente siempre que el Presidente esté de acuerdo. Finalmente, también es posible que el Colegio conozca de cuestiones no incluidas en el orden del día de la reunión, siempre que así lo decida la Comisión a propuesta de su Presidente.

El quorum o número de miembros cuya presencia será necesaria para que la Comisión pueda adoptar acuerdos válidamente será igual a la mayoría del número de miembros de la Comisión previsto en el Tratado. En lo tocante al desarrollo de las sesiones, en la práctica el orden del día de la Comisión distingue tres tipos de asuntos: en primer lugar, los puntos "A" no son objeto de discusión formal por el Colegio, pues sobre ellos se ha alcanzado ya un consenso previo en la reunión preparatoria semanal de Jefes de gabinete; en segundo lugar, los puntos"B", que recogen precisamente aquellos asuntos donde no ha habido acuerdo en la citada reunión de Jefes de gabinete; y en tercer lugar, los puntos "C", que son aquellas cuestiones generales que se someten a lo que se conoce como un "debate de orientación".

Finalmente, en lo que respecta la toma de decisiones por el Colegio de Comisarios, la regla general es que aquellas se adopten por asentimiento. Sólo excepcionalmente se procederá a votación formal cuando al menos un Comisario así lo solicite, en cuyo caso se precisará la mayoría del número de miembros que compongan el Colegio según el Tratado. Finalmente, los acuerdos y decisiones de la Comisión se adoptarán por mayoría del número de miembros que la compongan según el Tratado.

B) Procedimiento escrito

El principio de colegialidad se articula fundamentalmente a través de las reuniones de la Comisión a la hora de ejercer las competencias que los Tratados le atribuyen. No obstante, los requisitos de forma relativos a la observancia efectiva del principio de colegialidad varían en función de la naturaleza y de los efectos jurídicos de los actos adoptados por dicha Institución, permitiendo otros procedimientos de ejercicio de competencias igualmente compatibles con el principio de colegialidad.

En el procedimiento escrito, los Comisarios pueden hacer constar su acuerdo por escrito a un proyecto que emane de uno o varios de ellos. No se especifica el tipo d asuntos que pueden tramitarse mediante este procedimiento. Por eliminación, no se tratará ni de asuntos cuya discusión por el Colegio sea necesaria o conveniente, ni de aquellos otros que hayan sido objeto de habilitación o de delegación. En la práctica se recurre a este procedimiento cuando los asuntos no revisten una importancia política especial y cuando hay acuerdo entre los servicios administrativos. De hecho, tradicionalmente este acuerdo de los servicios debidamente consultados es un requisito imprescindible del procedimiento, junto al dictamen preceptivo y vinculante del Servicio Jurídico. No obstante, la Comisión ha atenuado estos requisitos por cuanto dicho dictamen favorable y dichos acuerdos podrán sustituirse por un acuerdo entre los Miembros de la Comisión cuando el inicio de un procedimiento escrito de finalización, según se define en las disposiciones de aplicación, se decida en una reunión del Colegio a propuesta del Presidente.

Se entiende adoptada la propuesta escrita cuando no hay reserva u oposición al final del plazo fijado por la Secretaría General, que es la encargada de la tramitación del procedimiento. Desde este punto de vista se distingue, en primer lugar, el procedimiento escrito normal, con un plazo de cinco días hábiles. En segundo lugar, el procedimiento escrito acelerado, de tres días hábiles, decidido por el Presidente, a propuesta de la Secretaría General y a instancia del Comisario responsable del asunto; el recurso a este procedimiento debe ser limitado, de ahí la necesidad de que sea motivado y justificado en circunstancias excepcionales e imprevisibles, aunque se ha dado el caso de que el propio Colegio autorice su uso sistemático para la adopción de acuerdos específicos, como los que la Comisión debe tomar en el seno de procedimientos negociadores. Y, en tercer lugar, el procedimiento escrito de urgencia, con un plazo inferior a los tres días hábiles, para afrontar decisiones especialmente urgentes sin necesidad de tener que convocar al Colegio.

Dentro del plazo fijado por la Secretaría General, cualquier miembro de la Comisión puede solicitar que la propuesta sea incluida en el siguiente orden del día de la Comisión y sometida a debate en reunión, a cuyos efectos enviará al Presidente una solicitud motivada en ese sentido.

C) Procedimiento de habilitación

Siempre que se respete plenamente el principio de su responsabilidad colegiada, la Comisión podrá habilitar a uno o varios de sus miembros para adoptar, en su nombre y dentro de los límites y condiciones que establezca, tanto medidas de gestión o de administración como textos definitivos de un acto o de una propuesta que deba someterse a otras Instituciones. Obsérvese que la Comisión habilita única y exclusivamente Comisarios, no altos cargos de su Administración, y que las habilitaciones no se hacen ad personam, sino en función de las responsabilidades sectoriales donde se realiza la habilitación, por lo que, en caso de impedimento del Comisario responsable del sector de actividad donde se ha previsto una habilitación, ésta será ejercida por el sustituto de aquel conforme a las reglas generales de suplencia de Comisarios previstas en el Reglamento Interno de la Comisión y en sus disposiciones de aplicación.

Sin embargo, las competencias así atribuidas en habilitación a uno o varios Comisarios podrán ser objeto, a su vez, de subdelegación en los Directores Generales y Jefes de Servicio, salvo que en la decisión de habilitación figure una prohibición expresa en este sentido. Evidentemente, esta suerte de "subhabilitación" que llevan a cabo los Comisarios habilitados no puede exceder los límites originales de la habilitación del Colegio, y conforme a la doctrina general de la delegación, podrá ser revocada en cualquier momento por el Comisario en cuestión y sometida a las condiciones de ejercicio que aquel estime oportunas. En cualquier caso, las decisiones adoptadas en virtud de esta subdelegación no serán imputadas al subdelegante, sino al delegante originario. Además, según las reglas de la delegación en el ámbito de la Comisión, las subdelegaciones no pueden autorizar la adopción ni de disposiciones de carácter general ni de actos lesivos para terceros. Se limitarán, más bien, a la adopción de actos reglados.

La jurisprudencia ha considerado compatible el procedimiento de habilitación con el principio de colegialidad. Este procedimiento no supone el desapoderamiento de la Comisión de sus competencias ni la traslación consecuente a un miembro habilitado de un poder propio. Las decisiones adoptadas en virtud de habilitación lo son en nombre de la Comisión, de las cuales asume la plena responsabilidad, y pueden ser recurridas en anulación en las mismas condiciones que si hubieran sido deliberadas por la Comisión colegiada. Además, la Comisión, de una parte, ha establecido mecanismos que le permiten reservarse determinadas medidas susceptibles de ser adoptadas por habilitación y, de otra, ha previsto la facultad de reexaminar las decisiones tomadas mediante habilitaciones. Evidentemente, el Colegio siempre es libre de revocar la habilitación, así como de condicionar su ejercicio, en especial mediante directrices o instrucciones específicas.

La jurisprudencia valora que el sistema de habilitación se limite a determinadas categorías de actos que excluyen las decisiones de principio. Objeto adecuado de habilitación son las decisiones de naturaleza meramente técnica, las decisiones para las que existen precedentes claros en circunstancias semejantes, aquellas que no implican consecuencias financieras importantes, así como los actos preparatorios. Es decir, decisiones discrecionales pero con un margen de apreciación limitado, sin que, por principio, impliquen no ya elecciones políticas, sino ni siquiera dificultades de ese cariz. Precisamente, la habilitación opera necesariamente en un entorno regulado o definido con anterioridad por la Comisión. Un caso especial de utilización de esta técnica es la distribución de competencias en materia de personal entre diferentes órganos de la Administración de la Comisión, pues en tales supuestos la habilitación se hace no sólo en favor de un miembro de la Comisión, sino también en beneficio directo de Directores Generales e, incluso Directores.

Según el objeto y finalidad de la habilitación, se pueden diferenciar tres tipos:

1. Las habilitaciones generales establecen el marco dentro del cual el Comisario habilitado puede adoptar un número ilimitado de actos de gestión. Este tipo de habilitaciones fueron precisamente las originarias, surgidas en la década de los sesenta en el seno de la Política Agrícola Común cuando la Comisión tuvo que responder con flexibilidad a la compleja y diaria gestión de las nacientes organizaciones comunes de mercado.
2. Las habilitaciones específicas, en cambio, se otorgan para la realización de una actuación determinada o para la adopción de un acto concreto por lo que, de alguna manera presuponen un cierto margen de discrecionalidad.
3. Finalmente, las denominadas habilitaciones "de finalización", conforme a las cuales el Colegio encomienda a uno o varios de sus miembros, de acuerdo con el Presidente, la adopción del texto definitivo de un acto o de una propuesta que deba someterse a otras Instituciones u órganos, si bien es imprescindible que la materia objeto de habilitación haya sido previamente definida por el Colegio en sus deliberaciones.

Los tribunales incluso desbordan su análisis estrictamente jurídico para examinar el procedimiento de habilitación desde el punto de vista de la oportunidad de recurrir a él, y lo llegan a estimar necesario habida cuenta del aumento considerable de los actos que la Comisión debe adoptar en el cumplimiento de su misión, invocando para ello la necesidad de asegurar la capacidad de funcionamiento del órgano decisorio como expresión de un principio inherente a todo sistema institucional.

En última instancia, puede apreciarse que la habilitación no es más que una delegación cualificada tanto por su objeto como, por su sujeto, únicas características que explican su existencia, aunque probablemente no justifiquen una singularidad propia frente a la delegación. En cualquier caso, la habilitación resulta una técnica útil para la Comisión, tanto que en más de una ocasión ha pretendido su constitucionalización en el Derecho originario para reforzar la seguridad jurídica de la actuación de la Institución y para ampliar el ámbito de las decisiones por habilitación. Sin embargo, los Estados miembros siempre han sido reacios a tal operación, pues consideran que pone en riesgo la visibilidad de la colegialidad institucional, máxime cuando ello podría abrir la vía a responsabilidades individuales de los Comisarios ante el Parlamento Europeo.

D) Procedimiento de delegación

Por último, según el procedimiento de delegación, siempre que se respete plenamente el principio de responsabilidad colegiada, la Comisión podrá delegar en los Directores Generales y Jefes de Servicio la adopción, en su nombre y dentro de los límites y condiciones que establezca, de medidas de gestión o de administración.

Dos son las principales diferencias entre la delegación y la habilitación. La primera hace referencia al sujeto destinatario, pues en la delegación se trata de Directores Generales y Jefes de Servicio de la Administración de la Comisión, mientra que la habilitación afecta exclusivamente a miembros del Colegio de Comisario, argumento que se reafirma por el hecho de que el Reglamento interno de la Comisión se refiere a las "sub-habilitaciones" como auténticas "subdelegaciones". Como puede observarse, los Directores Generales y los Jefes de Servicio pueden ejercer competencias atribuidas a la Comisión por dos vías: delegación directa de la Comisión, por un lado y subdelegación de un Comisario habilitado por la Comisión.

La segunda diferencia estriba en el objeto de la delegación, que el Reglamento interno de la Comisión circunscribe a "la adopción de medidas de gestión o de administración"; esto excluye, de entrada, la adopción de disposiciones generales, pero, además y a diferencia de la habilitación, se tratará fundamentalmente de decisiones regladas en materias de naturaleza técnica o en las que no exista apenas margen de apreciación para la Administración.

No se prevé la posibilidad de subdelegación de competencias delegadas o subdelegadas, salvo el caso de la adopción de decisiones de financiación, donde el Director General o el Jefe de Servicio en cuestión podrá a su vez subdelegar la toma de determinadas decisiones individuales de concesión de subvenciones y de contratos públicos al Director competente o incluso, previo acuerdo del miembro de la Comisión responsable, al Jefe de Unidad competente, dentro de los límites y bajo las condiciones que establecen las disposiciones de aplicación de la Comisión.

La delegación podrá ser revocada en cualquier momento por la Comisión, amén de poder ser sometida a las condiciones de ejercicio que aquella estime oportunas. En cualquier caso, las decisiones adoptadas en virtud de la delegación serán imputadas al Colegio en su calidad de órgano delegante. Además, según las reglas de la delegación en el ámbito de la Comisión, las delegaciones no pueden autorizar la adopción de actos lesivos para terceros.

5.5. Competencias

Las principales competencias que han sido atribuidas a la Comisión son de tipo ejecutivo, aunque en razón de su condición de Institución ejecutiva ostenta asimismo una competencia de iniciativa legislativa esencial para la preservación del equilibrio institucional establecido en los Tratados.

El Tratado de Lisboa ha incorporado en el TUE una síntesis descriptiva y completa muy significativa: "La Comisión promoverá el interés general de la Unión y tomará las iniciativas adecuadas con este fin. Velará por que se apliquen los Tratados y las medidas adoptadas por las instituciones en virtud de éstos. Supervisará la aplicación del Derecho de la Unión bajo el control del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Ejecutará el Presupuesto y gestionará los programas. Ejercerá asimismo funciones de coordinación, ejecución y gestión, de conformidad con las condiciones establecidas en los Tratados. Con excepción de la Política Exterior y de Seguridad Común y de los demás casos previstos en los Tratados, asumirá la representación exterior de la Unión. Adoptará las iniciativas de la programación anual y plurianual de la Unión con el fin de alcanzar acuerdos interinstitucionales".

Sin embargo, hay que tener en cuenta que la potencialidad funcional de la Comisión es la más intensa de cuantas Instituciones componen la Unión, de ahí que tener en cuenta la evolución competencial de la Comisión sea muy importante de cara a comprender su papel en el proceso de integración europea, amén de su estructura interna y de su Administración. Así lo ha expresado en numerosas ocasiones la propia Comisión: "la labor de la Comisión ha evolucionado mucho desde los principios de la construcción europea. Al principio, la Comisión se dedicaba esencialmente a la aplicación del Derecho comunitario y a la elaboración de las distintas políticas europeas, para preparar el ejercicio de su derecho de iniciativa. A esta misión fundamental hay que añadir la gestión de las políticas comunitarias, la ejecución del presupuesto y de los programas comunitarios, que requieren ahora muchos más recursos. Además, las misiones de la Unión Europea son ahora más variadas y complejas. El peso relativo de las distintas tareas se ha modificado y este cambio debe tenerse en cuenta a la hora de organizar los trabajos del Colegio".

A) Competencias ejecutivas

En el Ordenamiento jurídico europeo, no existe en los Tratados una nítida articulación orgánica y procedimental ni de un "Poder" legislativo ni menos aún de un "Poder" ejecutivo. Salvo previsiones específicas que atribuyen competencias concretas a las Instituciones, el Legislador europeo se erige en el organizador de la función ejecutiva en cada caso concreto, tanto del objeto de la ejecución como del sujeto que la debe llevar a cabo. En lo que respecta a este último aspecto, el Legislador europeo debe proceder a una doble organización sucesiva. Primero debe decidir si la ejecución del Derecho europeo corresponderá a los Poderes Públicos de los Estados miembros o al Poder Público europeo. En principio, dicha ejecución se atribuirá a aquellos. Es lo que tradicionalmente se conoce como "Administración indirecta" y que responde al esquema federal conforme al cual serán los Estados miembros los encargados, por lo general, de ejecutar el Derecho europeo. El fundamento de esta obligación residiría en las características propias de este Derecho que, en virtud de los principios de primacía y eficacia directa, se integra en los Ordenamientos jurídicos de los Estados miembros.

En un segundo momento, y en el caso de que en la alternativa anterior se decantara excepcionalmente por asegurar una uniformidad de ejecución a nivel europeo y optara por atribuir la competencia ejecutiva a las Instituciones europeas, el Legislador deberá conceder la ejecución a una de aquellas: bien a la Comisión, bien al Consejo. Aunque también puede "inventarse" un nuevo actor a quien encomendar la tarea de ejecución: las Agencias Europeas. Sea como fuere, la situación del poder "poder ejecutivo"europeo adolece de dispersión y de fragmentación. En efecto, en los Tratados la función ejecutiva es la gran olvidada, recogiendo apenas esporádicas previsiones que, se repartan entre Comisión, Consejo y órganos independientes como el BCE. Por su parte, cuando es el Legislador quien tiene que organizar la función ejecutiva lo hace fragmentándola entre la Comisión, el Consejo y unos entes no previstos en los Tratados como son las Agencias Europeas. Si a esto le unimos, desde el punto de vista puramente administrativo, una Función Pública poco numerosa, una ausencia de normativa procedimental homogeneizadora de la actuación administrativa y una primitiva organización no es de extrañar que se haya llegado a hablar de "déficit ejecutivo europeo".

En lo que respecta a la atribución de la función ejecutiva a nivel europeo, el Tratado de Lisboa ha intentado una clarificación de la misma a través de la distinción, de "actos legislativos" y de "actos no legislativos", y por otro, y dentro de esta última categoría , de "actos delegados" y "actos de ejecución".

Competencias delegadas

En primer lugar, las competencias delegadas son aquellas que la Comisión puede ejercer por delegación expresa de un acto legislativo europeo para dictar actos delegados. Estos actos delegados se consideran, por un lado, no legislativos y por otro, de alcance general, lo cual excluye decisiones singulares. Estos actos delegados tienen la finalidad de completar o modificar elementos no esenciales de un determinado ámbito o sector, pues los elementos esenciales están reservados necesariamente al acto legislativo. Lo peculiar de este nuevo instrumento normativo es que su ejercicio se desgaja del tradicional sistema de "comitología" de manera que, de una parte, el procedimiento de adopción será el procedimiento administrativo interno de la Comisión para su organización y funcionamiento y, de otra parte, el control ya no es previo sino posterior y a ejercer, no por los Estados en sede de comités singulares, sino por el Parlamento y por el Consejo. Este control del Legislador podrá ser, bien la revocación de la competencia delegada a la Comisión, bien la facultad de objetar la entrada en vigor del acto delegado, facultad a ejercer en un plazo previsto en el acto legislativo delegante y que tiene la virtualidad de suspender la eficacia del acto delegado hasta que pase ese plazo.

Competencias de ejecución

En segundo lugar, las competencias de ejecución, que son las que tradicionalmente se reconducían a los procedimientos de comitología. Según el Tratado de Funcionamiento, los actos jurídicamente vinculantes de la Unión pueden atribuir a la Comisión las facultades de ejecutar esos actos, cuando se requieran condiciones uniformes de ejecución. Aquí el control lo ejercen los Estados, conforme a unas normas y principios que sí debe establecer éste último y que se han concretado en Comités integrados por representantes de los Estados miembros, presididos por el representante de la Comisión, el cual carece de voto.

Así pues, el ejercicio de la Comisión de las competencias de ejecución que el Legislador le confiere se encuentra sometido, a esos "principios y normas" y a las "condiciones" concretadas en cada caso por el acto de base aprobado por el Legislador. La interacción de los "principios y normas" y de las "condiciones" dio como resultado la consagración institucional de los Comités en cuanto que instrumentos utilizados por los Estados miembros y por el Consejo tanto para controlar como para asistir a la Comisión en el ejercicio de las competencias de ejecución que el Legislador le atribuía.

El recurso a este tipo de Comités se remonta a la década de los años sesenta en el ámbito de la Política Agrícola Común. En un primer momento constituyeron soluciones pragmáticas a la imposibilidad práctica del Consejo de ejercer tales funciones ejecutivas.

Dicha práctica fue bendecida posteriormente por al jurisprudencia. La consagración final tuvo lugar con el Acta Única europea de 1986, lo que vino a significar que la Comisión se beneficiaría de un poder de ejecución general, pero, primero, de naturaleza delegada; segundo, de carácter residual, en la medida en que el Consejo, al aprobar la legislación derivada, no agota él mismo los aspectos de desarrollo normativo, y tercero, de carácter subordinado, por cuanto el Consejo puede someter el ejercicio de ese poder de ejecución a "condiciones" establecidas conforme a previos "principios y normas".

B) Competencias legislativas

Según el art. 17.2 del TUE, la Comisión "los actos legislativos de la Unión sólo podrán adoptarse a propuesta de la Comisión, excepto cuando los Tratados dispongan otra cosa". El hecho de venir recogida esta regulación no el apartado relativo al procedimiento legislativo sino en el referido a las Instituciones de la Unión, muestra la relevancia institucional de esta potestad atribuida a la Comisión, más aún si tenemos en cuenta que antes del Tratado de Lisboa no existía en los Tratados una cláusula similar que recogiera ese singular monopolio de iniciativa. En efecto, esta previsión ha sido considerada tradicionalmente como la expresión de su participación peculiar en la función legislativa europea, si bien no hace sino reflejar su condición de Institución eminentemente ejecutiva, ejemplo de la preponderancia que en la fase de iniciativa legislativa han adquirido los Ejecutivos en los sistemas constitucionales europeos. La jurisprudencia, no ha dudado en considerar que la Comisión ha recibido de los Tratados una misión general de iniciativa.

Esta participación se concreta en la iniciativa legislativa que se atribuye a la Comisión en el proceso legisltaivo europeo, atribución exclusiva en el ámbito "comunitario" y compartida con los Estados miembros en las Políticas intergubernamentales de la Unión Europea. Si la atribución a la Comisión de la iniciación del procedimiento legislativo se puede comprender por la mejor situación de los Ejecutivos con respecto al Legislativo desde una perspectiva técnica, su atribución con carácter exclusivo se justificaría por ser la Institución que en el sistema político europeo representa más fielmente el interés general europeo, con independencia de los específicos intereses nacionales, por lo que este elemento no erige como una pieza fundamental del equilibrio institucional. Esta potestad de iniciativa legislativa de la Comisión constituye así el punto de encuentro de su vocación de Ejecutivo comunitario y de su encarnación del interés comunitario.

Formalmente no tiene por qué tratarse siempre de "propuestas". Los Tratados están plagados de expresiones equivalentes que conducen al mismo resultado en aquellos ámbitos competenciales menos integrados donde la competencia europea es poco intensa. En tales casos, se prefiere hablar de que el Consejo decidirá sobre la base de una "recomendación" de la Comisión.

Por lo demás, la participación de la Comisión en el proceso legislativo europeo no se limita al momento de su iniciación, abandonando el procedimiento a las instancias decisorias, sino que ostenta la facultad de modificación y retirada de la propuesta en cualquier momento del procedimiento antes de que sea finalmente adoptada, si considera que las alteraciones introducidas durante el proceso legislativo desvirtúan decisivamente su propuesta originaria. La lógica inherente a esta facultad es imprescindible para no vaciar de contenido la potestad de iniciativa legislativa y así lo ha recogido expresamente el Tratado y lo ha acogido la jurisprudencia, que ha sido sumamente flexible al comprender la utilización de esta facultad de modificación por la Comisión.

No obstante, la prerrogativa de la Comisión de ser ella quien ejerce casi con exclusividad la iniciativa legislativa se ha visto matizada progresivamente por el propio sistema institucional europeo. En primer lugar, hay que tenen en cuenta que la Comisión, antes de presentar una propuesta, realizará las oportunas consultas con el Consejo, y en su caso, con el Parlamento. Evidentemente, la Comisión debe presentar propuestas que tengan una cierta viabilidad de ser aceptadas por quien tiene la última capacidad de decisión, aunque jurídicamente no esté obligado a ello. Según el propio tenor literal del compromiso de Luxemburgo de 29 de enero de 1966 , "antes de adoptar una propuesta que ofrezca una importancia particular, es deseable que la Comisión realice los contactos adecuados con los Gobiernos de los Estados miembros, por medio de los representantes permanentes, sin que este procedimiento pueda cercenar el derecho de iniciativa que a la Comisión corresponde en virtud del Tratado". En segundo lugar, la función impulsora de la Comisión se ha visto condicionada por la existencia y papel del Consejo Europeo, encargado de dar los grandes impulsos políticos a la Unión, impulsos que en ocasiones revisten la forma de mandatos expresos dirigidos a la Comisión, y de los cuales ésta toma nota para traducirlos jurídicamente en actos de Derecho Europeo.

En tercer lugar, hay que tener en cuenta que tanto el Consejo como el Parlamento pueden solicitar a la Comisión que presente una propuesta formal que inicie el proceso legislativo. En cualquier caso, la Comisión no está obligada a avenirse a tal solicitud, pues esta potestad de iniciativa legislativa es discrecional en su ejercicio por la Comisión, salvo que el Tratado excepcionalmente imponga una obligación específica en tal sentido. En consecuencia, la Comisión puede negarse a presentar propuestas legislativas que en ningún caso podrán ser objeto de recurso por omisión ante el Tribunal de Justicia.

C) Vigilancia del respeto del Derecho comunitario

La Comisión asume la misión general de velar por el respeto del Derecho Europeo, originario y derivado, por parte de Estados miembros, de las Instituciones y órganos europeos e incluso de los particulares. Esta importante tarea permitió prontamente calificar a esta Institución como "guardiana de los Tratados". Aparte de competencias específicas de vigilancia y control que pueden llevarla incluso a gozar de potestades de inspección y de sanción en determinados sectores, la expresión más trascendental de esta responsabilidad de vigilancia por el cumplimiento del Derecho europeo se concreta en la posibilidad de demandar a los Estados que no cumplan con sus obligaciones derivadas del Ordenamiento europeo. Se trata del recurso por incumplimiento.