3.1. Caracteres generales de las competencias territoriales
Las competencias que en virtud de la soberanía corresponden al Estado sobre su territorio se caracterizan, en cuanto a su contenido y ejercicio, por las notas fundamentales de plenitud y exclusividad:
- La plenitud de las competencias territoriales. Significa que el Estado puede ejercer con absoluta discrecionalidad el conjunto de funciones propiamente estatales, de naturaleza básicamente legislativa, ejecutiva y judicial.
- La exclusividad de las competencias territoriales. Implica que los Estados ejercen sus competencias dentro de un determinado ámbito territorial, con exclusión, en principio, de los demás Estados.
3.2. Obligaciones y límites relacionados con el ejercicio de las competencias territoriales
El derecho que en virtud de su soberanía e independencia tiene todo Estado a ejercer con plenitud y exclusividad sus competencias territoriales, conlleva, a su vez, una serie de obligaciones y límites impuestos, fundamentalmente, por normas generales del Derecho internacional, al objeto de salvaguardar los derechos de los demás Estados y los intereses de la Comunidad internacional en su conjunto.
Obligaciones. Tienen por objeto garantizar los derechos de los demás Estados sobre sus respectivos territorios. Conforme al propio principio de igualdad soberana de los Estados, tal como se formula en la Resolución 2625 (XXV) de la Asamblea General de las Naciones Unidas “cada Estado tiene el deber de respetar la personalidad de los demás Estados”, siendo inviolables la integridad territorial y la independencia política del Estado.
Límites. Existe también la obligación para cualquier Estado de respetar los derechos que sobre su territorio puedan tener otros Estados y de evitar causar perjuicios a otros Estados y a la comunidad internacional por las actividades realizadas desde su propio territorio, así como evitar causar perjuicios en el territorio de otros Estados o a sus nacionales y a la Comunidad internacional en su conjunto.
En conclusión, se trata de que el ejercicio de las competencias territoriales por el Estado no sea abusiva o arbitraria, lo que implica una utilización “razonable” y “útil” de la soberanía territorial, ejercida sin perjudicar los intereses de los Estados vecinos y los de la Comunidad internacional.
3.3. Las modificaciones en el ejercicio de las competencias territoriales
La práctica internacional nos ofrece ciertos supuestos particulares de modificaciones del contenido de la competencia territorial en virtud de los cuales un Estado consiente importantes limitaciones a sus competencias soberanas a favor de otro u otros Estados o, en su caso, de una o varias Organizaciones Internacionales. Esto se realiza normalmente a través de la formalización de acuerdos bilaterales o multilaterales restringidos o de la adopción de una Resolución por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, siempre con un carácter transitorio o provisional y sin que conlleve una pérdida de soberanía para el Estado territorial. En estos casos, las limitaciones de las competencias soberanas se producen con el consentimiento del Estado territorial.
Junto a los casos anteriores, trasciende también un supuesto como el de la ocupación militar en virtud del cual la potencia ocupante pasa a ejercer una autoridad transitoria sobre el territorio ocupado sin el consentimiento del Estado, quedando, sin embargo, el poder del ocupante limitado por las normas contenidas básicamente en el Derecho Internacional Humanitario.
En la actualidad los supuestos que a la vista de la práctica internacional despiertan mayor interés y a los que dedicaremos una atención particular, son fundamentalmente los siguientes:
- Por un lado, los territorios bajo administración internacional, es decir, los supuestos en que la gestión de un territorio se confiere a una Organización Internacional y los territorios bajo administración de uno o varios Estados como consecuencia de un fenómeno de ocupación militar.
- Por otro, la utilización de bases militares en territorio extranjero.
Supuestos de cesiones de uso, de administración y en arriendo. Estos supuestos son claramente expresivos de un contexto histórico dominado por las situaciones coloniales y la posición de hegemonía y dominio de las grandes potencias, siendo difícilmente imaginables en el actual sistema internacional. En estas cesiones se escondían muchas veces auténticas dejaciones de soberanía a favor del Estado cesionario y, por tanto, verdaderas anexiones disimuladas, sobre todo cuando atribuían a las autoridades del Estado cesionario facultades exorbitantes en el ámbito territorial del Estado cedente y aun, de manera más clara, cuando se estipulaban, no con carácter temporal o transitorio, sino a perpetuidad.
Figura del protectorado. La figura del protectorado nos acerca también a un supuesto de inspiración colonial. Constituye hoy una institución que ha desaparecido, en tanto incompatible con la concepción moderna de independencia.
Conforme a un régimen de protectorado, el Estado protector asumía fundamentalmente la representación internacional del protegido, pudiendo llegar a ser también muy amplia su participación en las competencias internas del protectorado. En todo caso, la extensión de los poderes de un Estado protector sobre el territorio del Estado protegido va a depender del particular tratado de protectorado que se hubiese celebrado en cada caso.
El condominio. El condominio se nos presenta hoy como una institución prácticamente en desuso. Se trata de un régimen en virtud del cual dos o más Estados deciden ejercer sus competencias soberanas sobre el mismo territorio de manera compartida. Recientemente el Tribunal Internacional de Justicia ha dicho que la palabra “condominio”, en tanto término técnico utilizado en Derecho internacional, designa, en general, un sistema organizado, por acuerdo entre los Estados implicados, con el fin de ejercer en común poderes gubernamentales soberanos sobre un territorio, situación que sería más acertado denominar co-imperium.
Esta técnica se ha empleado tradicionalmente por los Estados como medio de resolver o congelar las situaciones de conflicto territorial existentes entre ellos, pudiendo tener éstas un origen colonial o bien un carácter fronterizo.
Supuestos de territorios bajo administración internacional. Estos supuestos son los que acaparan un mayor interés.
Los supuestos de territorios bajo administración internacional se refieren a supuestos de territorios en los que la gestión del poder público va a ser ejercida transitoriamente por una o varias Organizaciones Internacionales.
Adquieren también una atención renovada, a raíz del conflicto iraquí, los casos de territorios administrados por uno o varios terceros Estados como consecuencia de una situación de ocupación militar.
La institución de la administración territorial internacional nace como consecuencia de la existencia en un territorio de una controversia de carácter territorial o de graves situaciones de carácter humanitario. En estos supuestos de extrema urgencia y necesidad, una o varias organizaciones internacionales intervienen mediante la articulación en dicho territorio de un régimen de administración temporal. El objetivo de esta intervención, básicamente, es el de contribuir al mantenimiento de la paz y seguridad internacional y procurar la reconstrucción nacional tras un conflicto armado o una emergencia humanitaria que genere graves problemas de gobernabilidad en el territorio objeto de administración internacional.
Se trata de una figura en la que trasciende un fenómeno que la doctrina moderna ha calificado como de “soberanía suspendida”, en la medida en que la ausencia de poder para administrar el propio territorio sólo tendrá un carácter temporal o transitorio hasta que se alcance una solución definitiva y las instituciones encargadas de la administración internacional cumplan sus objetivos y funciones.
Corresponde a la Organización de Naciones Unidas desarrollar el papel más activo en materia de administración internacional. Naciones Unidas va a cumplir una misión de suma relevancia en este ámbito en colaboración, en ocasiones, con otras Organizaciones internacionales, en cumplimiento de su función de mantenimiento de la paz y seguridad internacionales y bajo la articulación de complejas operaciones de mantenimiento y consolidación de la paz, a la que se atribuirán mandatos de intensidad variable.
En la práctica de la administración territorial internacional podríamos distinguir diversos modelos según el grado de autoridad ejercido por la institución encargada de tales funciones: desde aquellos casos en los que se realiza una labor de mera “asistencia” gubernamental a las autoridades locales, pasando por aquellos casos intermedios en los que se ejercen poderes compartidos con las autoridades locales o, incluso, llegando al extremo del control de la totalidad de los poderes gubernamentales mediante el ejercicio de competencias plenas de carácter legislativo, ejecutivo y judicial. Ejemplo de esta institución con competencias plenas fue la intervención en el territorio de la antigua Yugoslavia como consecuencia de los graves conflictos étnicos que allí se produjeron.
Supuestos de ocupación militar. Han adquirido también en la actualidad una atención renovada, sobre todo a raíz del conflicto iraquí, los casos de territorios administrados por uno o varios terceros Estados como consecuencia de una ocupación militar. La ocupación militar se nos presenta, ante todo, como una situación de hecho que resulta del control efectivo del territorio de un Estado por un ejército extranjero y de la que se derivan consecuencias jurídicas reguladas por el Derecho internacional.
El Derecho internacional, aunque condena la figura de la ocupación militar en tanto incompatible con el principio de prohibición del recurso a la fuerza, busca regular, a la vista de una situación de facto como ésta, las competencias que podrán ser ejercidas por la potencia ocupante, al objeto de atender, al tiempo que los intereses de la población del territorio ocupado, a las exigencias derivadas de la acción militar. La ocupación militar implica el ejercicio de una autoridad meramente transitoria o provisional sobre el territorio ocupado, que se ha de resolver finalmente por medio de la restitución del mismo o de otras soluciones que ofrece el Derecho internacional. La situación jurídico- internacional del Estado ocupado permanece inalterada, y, en consecuencia, el territorio ocupado sigue siendo de dicho Estado.
En la práctica internacional más reciente trasciende el supuesto de la ocupación militar de Irak, tras su invasión por las fuerzas armadas de Estados Unidos, Gran Bretaña y otros Estados aliados y la posterior derrota y disolución del régimen de Sadam Hussein, procediendo los miembros de la Coalición a crear la Autoridad Provisional de la Coalición (la “Autoridad”), encargada de ejercer poderes de gobierno de forma temporal.
En el Acuerdo alcanzado en 2003 entre el Consejo de Gobierno iraquí y la Autoridad se fijaba el calendario y programa de transición de Irak hacia un gobierno elegido democráticamente. Dicha elección se efectuó el 28 de junio de 2004, asumiendo este Gobierno provisional soberano de Irak sus plenas funciones y autoridad y poniéndose fin a la ocupación. De esta forma se disolvió la Autoridad Provisional de la Coalición.
Ahora bien, desde la formación de este Gobierno provisional soberano de Irak, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas decidió mantener:
- La presencia de la fuerza multinacional establecida en la Resolución 1511, a la vista de la solicitud realizada por el propio Gobierno, hasta la expiración de su mandato el 31 de diciembre de 2008.
- La Misión de Asistencia de las Naciones Unidas para Irak (MANUI/UNAMI), con funciones renovadas y tras sucesivas prórrogas, hasta agosto de 2009.
La administración territorial de Irak, durante el tiempo de su ocupación, ha generado polémicas y complejas cuestiones jurídicas, derivadas no sólo de las posibles desviaciones o incumplimientos por parte de las instancias administradoras, sino también del papel desempeñado por Naciones Unidas. El C. de S. de Naciones Unidas, mediante la adopción de las Resoluciones 1483 y 1511, va a producir un doble fenómeno paradójico y de dudosa legalidad internacional: en un contexto de ocupación militar, se convierte a las fuerzas de ocupación en una fuerza multinacional bajo mando unificado, autorizada por Naciones Unidas para contribuir al mantenimiento de la seguridad y la estabilidad en Irak y se crea una Misión de Asistencia de las Naciones Unidas para Irak (MANUI/UNAMI) encargada de prestar asistencia a los propios Estados ocupantes para la gestión efectiva del territorio iraquí; elemento este último en virtud del cual se vendría a articular en Irak un régimen de administración territorial singular y realmente inédito y que la doctrina ha calificado como de sui generis o inucum o como de híbrido mixto (al operar, en una situación de ocupación militar junto a las instituciones administradoras de las potencias ocupantes, una administración territorial internacional).
Utilización de bases militares en territorio extranjero. En este supuesto un Estado autoriza a otro el uso en su propio territorio de bases militares y, por tanto, el estacionamiento de fuerzas armadas de ese Estado con fines de seguridad y defensa en un contexto de cooperación militar. Estos supuestos, por su propia naturaleza, pueden ser incluidos en la categoría de cesiones de administración o en arriendo a las que antes hacíamos referencia, aunque con la diferencia básica de que no tienen lugar en aquel contexto hegemónico y de corte colonialista.
El uso de bases militares en territorio extranjero suele estipularse a través de tratados multilaterales o bilaterales entre las partes, lo que pone de relieve el valor del consentimiento del Estado territorial:
- En el caso de tratados multilaterales, se trata normalmente de tratados de alianza que institucionalizan sistemas de legítima defensa colectiva, como el Convenio entre los Estados parte en el Tratado del Atlántico Norte relativo al estatuto de sus fuerzas, suscrito en Londres en 1951.
- En cuanto a los tratados bilaterales, pueden operar autónomamente o en estrecha relación funcional con la pertenencia de los dos Estados que se conciertan a una alianza multilateral. Es el caso, por ejemplo, de los convenios adoptados por los Estados Unidos de América y ciertos Estados del Mediterráneo (España, Grecia, Italia, Portugal y Turquía), con el fin de facilitar a esta superpotencia el uso de distintas instalaciones y dispositivos de defensa en cada uno de los territorios de estos Estados. En este contexto cabe destacar que España desde el año 1953 autorizó a los Estados Unidos de América a establecer en suelo español bases aéreas y navales a través de un régimen convencional, que se caracterizó, al menos durante la etapa que se desarrolló hasta 1982, por la articulación de una relación desigual entre ambas partes, en detrimento de la plena soberanía española.
