El alta mar

El régimen jurídico del alta mar fue objeto de una amplia codificación en la Conferencia de Ginebra de 1958. Fruto de la misma fue el Convenio sobre Alta Mar de 29 de abril de 1958, básico en la materia, y cuyas disposiciones seguiremos, relacionándolas con las de la Parte VII (“Alta Mar”) de la Convención de 1982, que siguen fielmente en su mayor número la letra y el espíritu del Convenio de 1958 y que prevalece sobre éste en las relaciones entre los Estados partes en ambos tratados.

1.1. Definición

El art. 1 del Convenio de Ginebra establece que “Se entiende por alta mar todas aquellas partes del mar que no forman parte del mar territorial o de las aguas interiores”.

En la Tercera Conferencia sobre el Derecho del Mar la alta mar se ha reducido, en el sentido de excluir no sólo al mar territorial y a las aguas interiores, sino también la Zona Económica Exclusiva y a las aguas archipelágicas. Por otro lado, los fondos marinos y oceánicos, fuera de la jurisdicción nacional, así como su subsuelo y correspondientes recursos, son considerados como “patrimonio común de la Humanidad”.

1.2. Los principios y libertades del alta mar

Los principios en los que está basado el régimen jurídico del alta mar son los siguientes:

1. Principio de libertad de los mares. En cuanto vía de comunicación es un “bien común” o res communis.
2. Principio de la igualdad de uso. Debe estar abierto a todos los Estados, tengan o no litoral marítimo.
3. Principio de no interferencia. No puede ser objeto de apropiación exclusiva o soberanía de un Estado.
4. Principio de sumisión al Derecho Internacional. Debe estar sometido a una reglamentación jurídica internacional su uso y disfrute en común.

Los principios anteriores quedaron articulados en el Convenio de 1958 a través de la proclamación de las cuatro libertades del alta mar, que se recogen en el art. 2 y que son las siguientes:

1. Libertad de navegación.
2. Libertad de pesca.
3. Libertad de tender cables y tuberías submarinas.
4. Libertad de volar sobre el mar.

La enumeración del art. 2 no supone un numerus clausus de libertades, ya que se pueden conceder más y de hecho se han abierto paso otras nuevas en el seno de la Tercera Conferencia, como las libertades de construir islas artificiales y otras instalaciones y la de investigación científica.

La reglamentación se completa a través de la imposición de las limitaciones dirigidas a salvaguardar los intereses generales y la posibilidad de que todos los Estados puedan gozar en pie de igualdad de las referidas libertades. Para ello se dan prescripciones a favor de los Estados sin litoral.

1.3. Examen concreto de las libertades

En este apartado vamos a examinar las cuatro libertades tradicionales recogidas en el Convenio de Ginebra de 1958 sobre el Alta Mar y en la Convención de 1982, así como sus limitaciones.

Libertad de navegación. Según el art. 90 de la Convención “todos los Estados con litoral o sin él tienen el derecho a que naveguen en alta mar los buques que enarbolen su bandera”.

Para que este principio pueda ser actuado y no usado arbitrariamente ha sido necesario que el Convenio se refiera a los verdaderos usuarios del mar que son los buques, y a la relación que éstos tienen con los Estados en particular. El ligamen entre el buque y el Estado, que se exterioriza a través de la bandera, se concreta jurídicamente por medio de la nacionalidad del buque.

La importancia del derecho al uso de una bandera es extraordinaria, ya que supone que en alta mar los buques quedan sometidos a la jurisdicción exclusiva del Estado del pabellón. Ello lleva como consecuencia el no poder efectuar ningún cambio de bandera durante un viaje ni en una escala (excepto como resultado de un cambio efectivo de la propiedad o en el registro) y que el buque que navegue bajo las banderas de dos o más Estados, utilizándolas a su conveniencia, no podrá ampararse en ninguna de esas nacionalidades frente a un tercer Estado y podrá ser considerado como buque sin nacionalidad. Por tanto, serán considerados como buques apátridas, con las consecuencias que de dicha situación se derivan.

A la regla general reseñada de la jurisdicción exclusiva del Estado del pabellón en alta mar para todos los buques, se adiciona para los barcos de guerra y los navíos de Estado destinados a fines no comerciales, la regla especial de que “gozarán de la completa inmunidad de jurisdicción respecto de cualquier Estado que no sea el de su bandera”.

La libertad de navegación y su corolario, el principio de no interferencia, tiene una serie de limitaciones: la piratería; la represión de otras prácticas odiosas; y las infracciones a leyes y reglamentos.

Por razón de dedicarse a la piratería, se puede apresar al buque o aeronave pirata o que esté en manos de piratas en alta mar o en cualquier otro lugar no sometido a la jurisdicción de ningún Estado.

Según el Convenio, para que exista piratería es necesario que concurran tres elementos:

1. Una acción ilegítima de violencia, detención o depredación.
2. Cometida con fines personales por la tripulación o pasajeros de un navío o aeronave privada.
3. Realizada en alta mar o en un lugar no sometido a la jurisdicción de ningún Estado contra un buque o las personas o bienes que se encuentren a bordo, bien del mismo u otro buque.

También se asimilan a la piratería los actos descritos en el art. 15 de la Convención cometidos por la tripulación amotinada de un barco de guerra o de una aeronave o navío de un Estado.

La piratería lleva como consecuencia, además de proceder al apresamiento del buque, la de detener a las personas e incautarse de los bienes que se encuentren a bordo e imponer, a través de los tribunales del Estado que haya efectuado la presa, las penas oportunas y las medidas que haya que tomar respecto al buque, aeronave y los bienes encontrados a bordo.

El apresamiento puede llevarse a cabo sólo por buques y aeronaves de guerra o afectos a un servicio público y autorizados a tal fin de cualquier Estado. A contrario sensu, los buques mercantes no podrán llevar a cabo apresamientos, aunque sí defenderse de los actos de piratería. En los casos de apresamiento injustificado responderá de las pérdidas o daños por causa de la captura el Estado de la nacionalidad del buque captor.

En cuanto a la represión de otras prácticas odiosas, se refiere a:

• Trata de esclavos
  • La represión de otras prácticas odiosas, en especial de la trata de esclavos, justifica la limitación del principio de no interferencia mediante el llamado derecho de visita. Se realizará por buques de guerra siempre que haya motivos fundados para creer que un buque mercante se dedica a la trata de esclavos.
• Tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas
  • El art. 108 de la Convención de 1982 prevé la cooperación entre todos los Estados para reprimir dicho tráfico en alta mar y que un Estado pueda solicitar ayuda de otros para poner fin al tráfico perpetrado por buques de su propio pabellón. La Convención de las Naciones Unidas contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas de 1988, además de confirmar la disposición del art. 108 de la Convención, hace un desarrollo progresivo de la represión en alta mar de esta práctica odiosa. El Estado del pabellón podrá autorizar al Estado requirente a abordar la nave, a inspeccionarla o visitarla no sólo por buques o aeronaves de guerra, sino por cualesquiera buques o aeronaves al servicio del Estado y, si se descubren pruebas de implicación en el tráfico ilícito, adoptar medidas adecuadas con respecto a la nave, a las personas y a la carga que se encuentren a bordo.

En cuanto a las infracciones a leyes y reglamentos, en el supuesto de que haya “motivos fundados” para creer que un buque extranjero ha cometido una infracción a las “leyes y reglamentos” del Estado ribereño, el Convenio autoriza a ejercitar lo que se llama derecho de persecución.

El derecho de persecución está cuidadosamente regulado. Su ejercicio deberá ser realizado bajo las siguientes condiciones acumulativas:

1. Que se inicie la persecución cuando el buque o sus lanchas se encuentren en las aguas interiores, aguas archipelágicas, en el mar territorial o en la zona contigua del Estado ribereño. La Tercera Conferencia ha extendido también el derecho de persecución a las infracciones que se cometan en la Zona Económica Exclusiva o sobre la Plataforma Continental.
2. Que se realice por buques de guerra, aeronaves militares o barcos afectos a un servicio público y especialmente autorizados para ello.
3. La persecución debe comenzar después de haberse dado una señal visual o auditiva desde una distancia que permita al buque perseguido verla u oírla.
4. La persecución debe ser continua, es decir, que no se interrumpa desde que se inició en las aguas interiores, aguas archipelágicas, mar territorial, zona contigua o Zona Económica Exclusiva y puede entonces continuarse en el alta mar.
5. La persecución deberá cesar cuando el buque haya entrado en el mar territorial del Estado en su pabellón o en el de un tercer Estado.

Libertad de pesca. El derecho a la libertad de pesca está enunciado en el art. 2 del Convenio sobre el Alta Mar y en el Convenio de Ginebra sobre pesca y conservación de los recursos vivos de la Alta Mar de 1958.

La consolidación consuetudinaria de la nueva institución de la Zona Económica Exclusiva ha reducido la importancia de la libertad de pesca en alta mar, al restringir apreciablemente el ámbito de aplicación espacial de dicha libertad. Por si esto no bastara, los arts. 117 a 120 de la Convención de 1982 establecen el deber de los Estados de adoptar las medidas necesarias para la conservación de los recursos vivos del alta mar (principio de conservación) y de cooperar con otros Estados en su adopción (principio de cooperación).

Esta cooperación se establece mediante la constitución de organizaciones pesqueras en un marco regional o subregional, cuyo objetivo sea la mejor conservación y administración de los recursos mediante incluso la determinación de las cuotas de captura permisibles y otras medidas de conservación, adoptadas de acuerdo siempre con criterios científicos y sin discriminación.

Establecidos los principios de conservación de las especies y de cooperación en el alta mar, la Convención de 1982 no atendió las reivindicaciones de algunos Estados ribereños de amplia fachada marítima (como Argentina, Canadá y Chile) para que se reconociera su interés especial en las zonas de alta mar adyacentes a sus zonas económicas exclusivas, sobre todo en relación con la conservación y explotación de las especies transzonales y de las altamente migratorias. Aún así, estos Estados de amplia fachada marítima han mantenido su pretensión de ampliar sus competencias en el alta mar adyacente a sus zonas económicas exclusivas mediante actos unilaterales de conservación, administración y control de la explotación de los recursos pesqueros, incluida la sanción de conductas contrarias a esas disposiciones internas. Estos actos condujeron incluso al apresamiento en alta mar del pesquero español Estai, en marzo de 1995, por patrulleras canadienses, acto manifiestamente contrario al Derecho internacional en vigor, que mantiene el principio de la jurisdicción exclusiva del Estado del pabellón sobre sus buques en alta mar.

Libertad de utilización del lecho del mar para tender cables o tuberías submarinas. Esta libertad de utilización se enuncia y se reglamenta en el Convenio en el siguiente sentido:

• No se puede impedir que se tiendan cables o tuberías y que se proceda a su conservación.
• Cuando se tiendan nuevos cables o tuberías se tendrán debidamente en cuenta los ya existentes y la necesidad de repararlos.
• Los Estados dictarán la legislación oportuna para perseguir a los culpables de deterioros o rupturas causadas voluntariamente o por negligencia culpable y para que las personas sometidas a su jurisdicción respondan al costo de la reparación.
• Se indemnizarán las pérdidas causadas, como el sacrificio de una red, por prevenir daños a cables y tuberías submarinos.

Derecho a sobrevolar el alta mar. Se enuncia también en el Convenio de 1958 el derecho a sobrevolar el alta mar por parte de las aeronaves de todos los Estados.

1.4. Garantías del derecho de navegación y obligaciones de los Estados al respecto

La competencia exclusiva del Estado del pabellón en alta mar sobre sus barcos lleva como contrapartida unas obligaciones.

Obligaciones relativas a la seguridad de los buques. Es de suma importancia que los buques posean y mantengan sus condiciones de seguridad. En este sentido, el art. 94 de la Convención de 1982 exige que el Estado del pabellón adopte las medidas necesarias para garantizar la seguridad, especialmente respecto:

• A la construcción, el equipo y las condiciones de navegabilidad.
• A las dotaciones de los buques y condiciones de trabajo y capacitación de las tripulaciones.
• A la utilización de señales, mantenimiento de las comunicaciones y prevención de abordajes.

Se prevé también entre las medidas específicas:

• Que los buques sean examinados antes y periódicamente después de su registro por un inspector de buques cualificado.
• Que lleven a bordo las cartas, las publicaciones náuticas y el equipo de instrumento apropiado para la seguridad de la navegación.
• Que el buque esté mandado por un capitán y oficiales cualificados provistos de una tripulación apropiada a sus características.
• Que el capitán, oficiales y tripulación conozcan y cumplan los reglamentos internacionales de seguridad de la vida en el mar, prevención de abordajes, prevención, reducción y control de la contaminación marina y mantenimiento de las comunicaciones por radio.

Los Estados que tengan motivos claros para estimar que no se ha ejercicio el control apropiado sobre el buque, se les faculta sólo para comunicar los hechos al Estado del pabellón, quien investigará el caso y adoptará las medidas necesarias.

Obligaciones relativas a la asistencia en el mar. Los Estados deberán obligar a los capitanes de los buques que naveguen bajo su bandera a que, siempre que puedan hacerlo sin grave peligro para el buque, su tripulación o sus pasajeros:

• Presten auxilio a toda persona que se encuentre en peligro de desaparecer en el mar.
• Se dirijan a toda la velocidad posible a prestar auxilio a las personas que estén en peligro, en cuanto sepan que necesitan socorro y siempre que tengan una posibilidad razonable de hacerlo.
• En caso de abordaje, presten auxilio al otro buque, a su tripulación y a sus pasajeros y, cuando sea posible, comuniquen al otro buque el nombre del suyo, el puerto de inscripción y el puerto más próximo en que hará escala.

Se prevé también fomentar la creación y el mantenimiento de los servicios de búsqueda y salvamento por los Estados.

Junto a las reglas descritas se prevén otras concretas relativas a la asistencia en el mar (medidas de auxilio y salvamento marítimo) y las relativas a la seguridad de la vida en el mar.

En España se han dictado multitud de normas internas de aplicación.

Obligaciones relativas a la protección de los cables y tuberías submarinas. El Estado tiene la obligación de que en su legislación interna constituyan infracciones penales, susceptibles de sanción, las roturas o deterioros que los barcos de su pabellón o las personas sometidas a su jurisdicción causaren voluntariamente o por negligencia culpable y que tuvieren como consecuencia la obstrucción o interrupción de las comunicaciones telegráficas o telefónicas o la ruptura o deterioro de un cable de alta tensión o una tubería submarina.

Obligaciones relativas al transporte de esclavos. Se impone al Estado la obligación de tomar medidas eficaces para impedir y castigar el transporte de esclavos en buques autorizados para enarbolar su bandera y para impedir que con ese propósito se use ilegalmente su bandera. Así mismo en el Convenio de Ginebra de 1958 y en la Convención de 1982 se establece que “Todo esclavo que se refugie en un buque, sea cual fuere su bandera, quedará libre ipso facto”.

1.5. Otras cuestiones relativas al buen uso del mar

Lucha contra la contaminación. Las medidas contra la contaminación del mar por hidrocarburos se han hecho absolutamente necesarias por los peligros de incendio, contaminación y destrucción de la flora y la fauna marinas, así como por la degradación ecológica de las aguas y playas. Igualmente existe normativa para la protección contra la contaminación del mar por desechos radiactivos.

Ahora bien, este problema debe plantearse en el ámbito de la lucha contra la contaminación en general, cuyo objetivo último es la eliminación de la contaminación del medio marino, no sólo por hidrocarburos o residuos radiactivos, sino también por otras sustancias perjudiciales, mediante la elaboración de normas de alcance universal. El problema de la contaminación del medio marino requiere una reglamentación internacional de ámbito general que sirva de marco normativo a la meramente sectorial compuesta por convenios específicos o para mares o espacios concretos.

En la Tercera Conferencia se ha intentado sentar las bases de una regulación internacional general y eficaz sobre este tema. La Parte XII de la Convención de 1982 está dedicada a la “Protección y preservación del medio marino” y pretende atacar globalmente el grave problema de la contaminación marina provocada por todas las fuentes de contaminación hasta ahora conocidas. En concreto, el art. 192 establece la obligación general de todos los Estados “de proteger y preservar el medio marino”, intentando configurar este contenido de conducta como una obligación internacional de comportamiento a la que deben sujetarse todos los Estados mediante la creación de la legislación interna e internacional oportuna.

Transmisiones de radio y televisión no autorizadas. Uno de los problemas relativos al alta mar es el de las estaciones de radio y de televisión, situadas fuera del mar territorial, que transmiten escapando al control del Estado ribereño cuando éste monopoliza los medios o bien no permite las emisoras comerciales. El art. 109.1 de la Convención establece que todos los Estados cooperarán en la represión de las transmisiones no autorizadas efectuadas desde el alta mar y que toda persona que efectúe transmisiones no autorizadas podrá ser procesada ante los Tribunales de:

• El Estado del pabellón del buque.
• El Estado en que esté registrada la instalación.
• El Estado del cual la persona sea nacional.
• Cualquier Estado en que puedan recibirse las transmisiones.
• Cualquier Estado cuyos servicios autorizados de radiocomunicación sufran interferencia.

El anterior artículo también prevé que pueda aprehenderse en alta mar a toda persona o buque que efectúe las transmisiones no autorizadas, así como confiscar el equipo emisor.