La zona económica exclusiva

2.1. Concepto. Su distinción de figuras afines

Para la Convención de 1982, la Zona Económica Exclusiva se caracteriza:

• Por ser un área situada fuera del mar territorial y adyacente a éste.
• Por estar sujeta a un régimen jurídico específico.
• Por ejercer sobre ella el Estado ribereño determinados derechos de diferentes tipos.
• Porque los demás Estados (distintos del ribereño) tienen en la zona también determinados derechos y libertades.

Para una mejor delimitación del concepto, conviene distinguir la zona económica de otras nociones propias del Derecho del Mar, con la que, por unas razones u otras, aparece conectada.

Diferencia de la zona económica con el mar territorial. Hay que distinguir la zona económica del mar territorial, ya que los derechos que el estado ribereño ejerce sobre uno y otro no son evidentemente iguales. No obstante, para la medición de la anchura de la zona económica se parte también de las líneas de base a partir de las cuales se mide la anchura del mar territorial. Las 200 millas marinas, anchura máxima aceptada, comprenden tanto el mar territorial como la zona económica, pero se habla generalmente de “zona adyacente al mar territorial” y, por tanto, situada fuera de éste.

Los derechos que el Estado ejerce sobre su mar territorial son análogos a los que ejerce sobre su territorio y aguas interiores. En el mar territorial el Estado ribereño tiene una soberanía plena, con la limitación relativa al “paso inocente”.

Los derechos del Estado costero en su zona económica no provienen del ejercicio de la soberanía territorial y existen una serie de limitaciones del Estado ribereño, paralelas a los derechos reconocidos a los demás Estados, que diferencian de forma clara la zona económica del mar territorial. En la zona económica los derechos del Estado ribereño están en conexión con la exploración, explotación, conservación y administración de los recursos naturales y los derechos de terceros (especialmente el relativo a las libertades de comunicación marítima y aérea, que son prácticamente asimilables a los ejercidos en alta mar).

Diferencia de la zona económica con el alta mar. La zona económica, en el momento actual de su evolución, no puede ser considerada como una parcela de alta mar con características especiales. Ciertamente el régimen de libertades en materia de comunicaciones en la zona económica no difiere, en líneas generales, del relativo al alta mar. Sin embargo, el régimen previsto para la zona económica en la Convención difiere del relativo al alta mar, especialmente en lo siguiente:

• La exploración y explotación de los recursos de la zona económica.
• La regulación por medio de leyes o reglamentos internos del Estado costero de lo relativo a la preservación del medio marino en la zona económica.
• La posibilidad de adoptar las medidas necesarias para hacer cumplir sus leyes y reglamentos nacionales que pueden llegar al ejercicio del derecho de visita, inspección, apresamiento y la iniciación de procedimientos judiciales, medidas claramente incompatibles con el régimen de alta mar.

Diferencias y analogías entre ZEE y PC. Hay que tener en cuenta que se trata de dos instituciones que recaen en principio simultáneamente sobre un mismo espacio físico (el de las 200 millas marinas), en el que los Estados ribereños pretenden ejercer su soberanía económica. Por ello se pudo plantear la interrogante de la unidad o dualidad entre ambas instituciones y se llegó a distinguir entre dos tendencias:

1. La favorable a la unidad, que suponía la absorción del concepto de la Plataforma Continental por la Zona Económica Exclusiva.
2. La favorable a la dualidad de ambas instituciones, que aparecían como distintas.

La unificación de ambas instituciones no parece viable en el estado actual de evolución del Derecho internacional y así lo demuestra la experiencia de la Tercera Conferencia y de la propia Convención de 1982. Las razones son de diversa índole:

• Los derechos del Estado ribereño sobre la Plataforma Continental a los efectos de exploración y explotación de los recursos están claramente reconocidos como “derechos de soberanía” y tienen el carácter de “exclusivos”. El carácter de exclusividad de todos los derechos sobre la zona económica dista bastante de ser reconocido sin discusión.
• La tendencia respecto a la Plataforma Continental ha sido ampliarla hasta el borde exterior del margen continental en vista de las reivindicaciones de los países de plataforma amplia. En la zona económica, por el contrario, la regla de las 200 millas apareció como distancia máxima dentro de los trabajos de la Tercera Conferencia.
• Los derechos del Estado ribereño sobre la zona económica se refieren a los “recursos naturales, tanto vivos como no vivos, de las aguas suprayacentes al lecho y del lecho y el subsuelo del mar” (art. 56.1.a) de la Convención); mientras que los relativos a la plataforma se extienden solamente al “lecho y subsuelo de las zonas marinas”, es decir, no afectan la condición jurídica de las aguas suprayacentes ni la del espacio aéreo situado sobre tales aguas.

Las anteriores observaciones han ido encaminadas a poner de manifiesto que la zona económica en su actual estado de evolución aparece ya claramente diferenciada de las tres figuras examinadas de las que ha tomado elementos para su formación, y forma parte como concepto autónomo del Derecho internacional general. Ha sido definida como una institución nueva, de nueva zona sui generis con un estatuto internacional propio.

2.2. Los derechos del Estado ribereño sobre la zona económica exclusiva

En la Convención de 1982 aparecen recogidos un conjunto de derechos a favor del Estado ribereño. Según se desprende del art. 56, estos derechos podemos dividirlos en dos grupos: por un lado, los calificados como “derechos de soberanía” en lo relativo a los recursos naturales y, por otro, los “derechos de jurisdicción” en lo relativo a todos los demás ámbitos contemplados en dicho artículo.

Art. 56. Derechos, jurisdicción y deberes del Estado ribereño en la Zona Económica Exclusiva:

En la Zona Económica Exclusiva, el Estado ribereño tiene:

1. Derechos de soberanía para los fines de exploración y explotación, conservación y administración de los recursos naturales, tanto vivos como no vivos de las aguas suprayacentes al lecho y del lecho y el subsuelo del mar, y con respecto a otras actividades con miras a la exploración y explotación económica de la zona, tal como la producción de energía derivada del agua de las corrientes y de los vientos.
2. Jurisdicción, con arreglo a las disposiciones pertinentes de esta Convención, con respecto a:
   • El establecimiento y la utilización de islas artificiales, instalaciones y estructuras.
   • La investigación científica marina.
   • La protección y preservación del medio marino.
3. Otros derechos y deberes previstos en esta Convención.

Si se aceptan como “derechos soberanos” del Estado ribereño los relativos a la “exploración y explotación” de los recursos naturales vivos y no vivos de la zona económica, deben reconocerse una serie de derechos que son corolario de los anteriores y que tendría cabida dentro del apartado c) del art. 56.1 (“Otros derechos y deberes previstos en esta Convención”). Entre estos derechos se encuentra la reglamentación de las cuestiones relativas a la pesca en la zona económica y a la persecución de las infracciones que en la misma pudieran producirse. En este sentido, en el art. 73 de la Convención se contempla la posibilidad de que el Estado ribereño pueda adoptar las medidas necesarias, incluidas la visita, inspección, apresamiento e iniciación de procedimientos judiciales para garantizar el cumplimiento de sus leyes y reglamentos.

Lo anterior supone la configuración de una verdadera postestad sancionadora del Estado ribereño de carácter administrativo. Ahora bien, no puede admitirse la licitud del uso de la fuerza por parte de los Estados ribereños en aguas de su Zona Económica Exclusiva con el objeto de que se respete, por ejemplo, su reglamentación en materia pesquera. Los Estados perjudicados por esos actos de fuerza han reaccionado presentando protestas y exigiendo la consiguiente responsabilidad internacional.

Un buen ejemplo de lo que comentamos es el asunto del Valle de Atxondo y el Burgoamendi (marzo de 1984), pesqueros con pabellón español que opusieron resistencia a su apresamiento por la Marina francesa cuando se encontraban faenando sin licencia en la Zona Económica Exclusiva de este Estado, siendo cañoneados tras varias horas de persecución, con el resultado de nueve marineros heridos. El argumento central de las enérgicas protestas españolas fue que no es lícito el uso de la fuerza armada tanto en el Derecho interno como en el Derecho internacional para sancionar una infracción administrativa, por su evidente desproporción con la gravedad de la infracción y por el peligro que entraña para la vida y seguridad de las personas. La solución diplomática de esta diferencia se alcanzó en marzo de 1986, accediendo el Gobierno francés a indemnizar con setenta millones de pesetas por los daños personales causados, salvando ambos Gobiernos sus respectivas posiciones jurídicas sobre el asunto.

Bajo la denominación de "jurisdicción" se agrupan un conjunto de competencias a ejercer por el Estado ribereño en la Zona Económica Exclusiva según el art. 56.1.b de la Convención. Entre ellas:

Establecimiento y la utilización de islas artificiales, instalaciones y estructuras. Viene configurado como un “derecho exclusivo” del Estado ribereño en un doble sentido:

• Construir o autorizar y reglamentar la construcción, explotación y utilización.
• Poder ejercer la jurisdicción exclusiva sobre las islas artificiales, instalaciones y estructuras construidas, incluida la jurisdicción en materia de leyes y reglamentos aduaneros, fiscales, sanitarios, de seguridad y de inmigración.

No obstante, el derecho del Estado ribereño sobre la materia aparece limitado por la necesidad de no obstaculizar con las islas e instalaciones “las vías marítimas reconocidas que sean esenciales para la navegación internacional”.

La investigación científica marina en la zona económica. Las investigaciones que pretendan llevar a cabo los demás Estados y las Organizaciones internacionales requerirán el consentimiento del Estado ribereño. Se prevé que en circunstancias normales el Estado ribereño otorgue su consentimiento a aquellos proyectos que se le sometan y que pueda negarlo cuando se den circunstancias especiales.

La protección y la preservación del medio marino en la Zona Económica Exclusiva. La degradación del medio marino es obvia y alarmante. Es lógico que el Estado ribereño tenga especial interés en preservar las zonas más próximas a sus costas de las descargas de sustancias nocivas a la fauna marina y a las riquezas e instalaciones de su litoral, así como de los vertidos de los buques y otras fuentes de contaminación que puedan poner en peligro el equilibrio ecológico. Esta jurisdicción del Estado ribereño debe entenderse no sólo como la manifestación de un derecho propio, sino como un deber de carácter internacional.

2.3. Los derechos de terceros Estados en la Zona Económica Exclusiva

La zona económica no está concebida como un espacio “exclusivo” del Estado ribereño, sino que en la misma también poseen determinados derechos otros Estados.

Derechos de los terceros Estados en general. En los trabajos de la Tercera Conferencia se les reconoce el derecho al ejercicio de las libertades de navegación, sobrevuelo, tendido de cables y tuberías submarinas y de otros usos del mar internacionalmente legítimos relacionados con dichas libertades, tales como los vinculados al funcionamiento de buques, aeronaves y cables y tuberías submarinas.

En el ejercicio de estas libertades en la zona económica se declaran subsidiariamente aplicables las disposiciones de la Convención relativas al alta mar que no sean incompatibles con las que reglamenten la zona económica. No obstante, los derechos que se reconocen a todos los terceros Estados quedan limitados en su ejercicio por los reconocidos al Estado ribereño y al cumplimiento de las leyes y reglamentos que éste haya establecido para la zona económica respectiva.

Los terceros Estados no tienen, en principio, otros derechos en la zona económica, salvo los relativos a la utilización, muy condicionada, de los recursos vivos (es decir, del acceso a la pesca) y aquellos otros muy discutibles e hipotéticos que se pudieran deducir del art. 59 de la Convención. Según la Convención, para dar acceso a los terceros Estados sin condiciones especiales, se requiere:

1. Que el Estado ribereño carezca de capacidad necesaria para pescar la captura permisible por él establecida.
2. Que previamente se llegue a algún acuerdo o arreglo con el Estado ribereño.
3. Que el Estado ribereño deba, para dar acceso a terceros en general, tener en cuenta una serie de condiciones y, en especial, los requerimientos de determinados países como los carentes de litoral, aquellos con características geográficas especiales y, en especial, los Estados en desarrollo de la misma región o subregión, sin que esto represente necesariamente la concesión de ninguna preferencia a estos Estados frente a otros Estados interesados, por ejemplo, los que hubieran venido pescando habitualmente en la zona económica de que se trate.

Los nacionales de terceros Estados que pesquen en la zona económica observarán las leyes y reglamentos al efecto del Estado ribereño.

Derechos de los Estados sin litoral y con características geográficas especiales en la Zona Económica Exclusiva. Los Estados que se encuentran en esta situación integran el llamado “Grupo de los 55” e hicieron frente común en la Tercera Conferencia para conseguir sus derechos.

La Convención de 1982 regula el derecho de los Estados sin litoral en las zonas económicas exclusivas. Se contemplan los siguientes aspectos:

• Tendrán derecho a participar, sobre una base equitativa, en la explotación de una parte apropiada del excedente de los recursos vivos de las zonas económicas exclusivas de los Estados ribereños de la misma subregión o región, teniendo en cuenta las características económicas y geográficas pertinentes de todos los Estados interesados.
• Los Estados interesados establecerán las modalidades y condiciones de participación mediante acuerdos bilaterales en los que se tendrá en cuenta:
  • Evitar perjuicios a las comunidades e industrias pesqueras del Estado ribereño.
  • Participación o derecho a participar del Estado sin litoral en virtud de tratados en otras zonas económicas de otros Estados ribereños.
  • Participación de otros Estados sin litoral o en situación geográfica desventajosa en la explotación de la zona económica del Estado ribereño y la consiguiente necesidad de evitarle a este último una carga especial.
  • Necesidades en materia de nutrición de las poblaciones de los respectivos Estados.
• Se prevé también, en el supuesto de que las capturas se aproximen a las máximas permisibles, que se coopere por todos los Estados interesados para, mediante acuerdos equitativos, permitir la participación de los Estados sin litoral en la explotación de los recursos de las zonas económicas afectadas.
• Los Estados desarrollados sin litoral tendrán derecho a participar en la explotación de los recursos vivos sólo en las zonas económicas exclusivas de los Estados ribereños desarrollados de la misma subregión o región teniendo en cuenta determinadas circunstancias.

Aunque la problemática de los países con “características geográficas especiales” no es idéntica a la de los Estados sin litoral, han hecho un frente común en la Tercera Conferencia (“Grupo de los 55”) y han conseguido que en la Convención de 1982 se les dé un tratamiento prácticamente idéntico a los Estados sin litoral.

Según el art. 70.2 de la Convención de 1982 se entiende por países con características geográficas especiales los Estados ribereños, incluidos los Estados ribereños de mares cerrados o semicerrados” que se encuentran en alguna de estas condiciones:

• Aquellos cuyas necesidades de nutrición de toda su población o parte de ella dependen de la pesca que obtengan en las zonas económicas de otros Estados de la subregión o región.
• Aquellos Estados ribereños que no pueden reivindicar zonas económicas exclusivas propias.

El resto de la reglamentación es idéntica a la que hemos visto para los Estados sin litoral.

2.4. Reglamentación española sobre la Zona Económica Exclusiva

Océano Atlántico y Mar Cantábrico. España ha reglamentado por vía interna su Zona Económica Exclusiva por medio de la Ley 15/1978. Esta Ley autolimita su aplicación a las costas españolas peninsulares e insulares del Océano Atlántico y el Mar Cantábrico y faculta al Gobierno para acordar su extensión a otras cosas españolas, es decir, a las costas mediterráneas, que en principio quedaron excluidas.

En esta Ley se dice que la zona económica se extiende hasta una distancia de doscientas millas náuticas, contadas a partir de las líneas de base desde las que se mide la anchura del mar territorial. Por lo que se refiere a nuestros archipiélagos, la Ley establece que el límite exterior de la zona económica se medirá a partir de las líneas de base rectas que unan los puntos extremos de las islas e islotes que respectivamente los componen, de manera que el perímetro resultante siga la configuración general de cada archipiélago. No obstante, hasta ahora esta última disposición no se ha desarrollado reglamentariamente.

Mar Mediterráneo. Fueron los Reales Decretos 1315/1997 y 431/2000 los que establecieron una zona de protección pesquera en el Mediterráneo, entre el Cabo de Gata y la frontera francesa. Su extensión, medida desde el límite exterior del mar territorial, es de 37 millas o alcanza, en su caso, hasta la línea equidistante con los Estados ribereños vecinos, para ejercer “derechos soberanos a efectos de la conservación de los recursos marinos vivos, así como para la gestión y control de la actividad pesquera”. Se dejan a salvo las medidas adoptadas por la Comunidad Europea sobre protección y conservación de los recursos, materias en las que posee competencia exclusiva. Esto significa que estas aguas han pasado de ser alta mar a convertirse en aguas comunitarias y su acceso queda limitado a pesqueros con pabellón de los Estados miembros, correspondiendo sólo a la Comunidad Europea decidir, en su caso, si pesqueros de terceros Estados pueden faenar en esta zona.

El objeto de esta peculiar zona de protección pesquera del Mediterráneo es el de evitar la explotación incontrolada de los recursos pesqueros por parte de buques factoría de terceros Estados (como Corea y Japón) o con pabellón de complacencia, así como preservar la actividad de la importante flota artesanal española que faena tradicionalmente en las aguas del Mediterráneo occidental.

España reivindica sobre su zona económica lo siguiente:

• Los derechos soberanos sobre los recursos naturales del lecho y subsuelo del mar.
• La competencia de reglamentar la conservación, explotación y exploración de tales recursos.
• La jurisdicción exclusiva para hacer cumplir las disposiciones pertinentes.
• Además, el ejercicio de la pesca en la zona económica queda reservado a los españoles y a los extranjeros que hayan sido pescadores habituales en la zona, previo acuerdo con los Gobiernos respectivos.

La Ley española reconoce, respectivamente, a los buques y aeronaves de los terceros Estados las libertades de navegación y sobrevuelo y tendido de cables submarinos. No obstante, el régimen jurídico en vigor en la Zona Económica Exclusiva, particularmente la jurisdicción del ribereño en todo lo relativo a la protección y la preservación del medio marino, le otorga facultades para adoptar leyes y reglamentos y para aplicarlos con el fin de salvaguardar los recursos naturales y medioambientales de dicha zona, facultades que vienen a relativizar la libertad de navegación por esas aguas.

Ahora bien, tras la adhesión de España a la Comunidad Europea, nuestra Zona Económica Exclusiva se encuentra plenamente sometida a la llamada política común pesquera. Dicha política común rige hoy entre las 12 y las 200 millas de aguas de los Estados miembros bajo el principio básico de libre acceso sin discriminación de los pesqueros de cualquier Estado miembro a las aguas de otro Estado miembro, sólo sujeto a los reglamentos y directivas comunitarias sobre conservación del medio ambiente y gestión de los recursos pesqueros y a los acuerdos entre la Comunidad y terceros Estados concernientes a la pesca por barcos de terceros en aguas comunitarias.

A causa de la transferencia de competencias soberanas de los Estados miembros a las instituciones comunitarias en esta materia, la Comunidad Europea se encarga también desde la adhesión de negociar y celebrar cualquier nuevo acuerdo pesquero. Corresponde al Consejo de Ministros de la Comunidad decidir si se prorrogan o dan por terminados los acuerdos pesqueros celebrados anteriormente por España y aún en vigor.