Los órganos externos permanentes: la diplomacia clásica o tradicional

Los órganos externos permanentes encarnan las formas clásicas o tradicionales de diplomacia.

2.1. Las representaciones diplomáticas ante otros Estados

La Representación o Misión diplomática es el órgano que representa permanentemente al Estado acreditante frente al Estado o Estados ante el que está acreditado, compuesto por un conjunto de personas dirigido por un Jefe de Misión acreditado y que está encargado de funciones diplomáticas. La Representación o Misión diplomática puede recibir también la denominación de Embajada, Legación, Nunciatura o Alto Comisionado.

Clasificación de funciones. Las funciones de una misión diplomática han sido clasificadas en dos grupos: funciones normales y funciones excepcionales.

1. Funciones normales
   1. Funciones que constituyen objetivos
      • Proteger en el Estado receptor los intereses del Estado acreditante y los de sus nacionales dentro de los límites permitidos por el Derecho internacional.
      • Fomentar las relaciones amistosas y desarrollar las relaciones económicas, culturales y científicas entre el Estado acreditante y el Estado receptor.
      • Ejercer ciertas funciones consulares.
   2. Funciones que constituyen medios para alcanzar los objetivos
      • Representar al Estado acreditante ante el Estado receptor.
      • Negociar con el Gobierno del Estado receptor.
      • Informarse por todos los medios lícitos de las condiciones y de la evolución de los acontecimientos en el Estado receptor.
      • Informar al Gobierno del Estado acreditante sobre el Estado receptor.
2. Funciones excepcionales
   • Son las ejercidas cuando un Estado acepta la protección o representación de intereses de terceros Estados (bien pequeños Estados, Estados recientemente independientes o Estados que han roto relaciones con el Estado receptor).

Agentes diplomáticos. Pueden ser clasificados conforme a diversos criterios. La Convención de Viena de 1961 se ocupó de los Jefes de Misión, que divide en tres clases o categorías:

1. Embajadores o Nuncios acreditados ante los Jefes de Estado y otros Jefes de Misión de rango equivalente.
2. Los Enviados, Ministros e Internuncios acreditados entre los Jefes de Estado.
3. Los Encargados de Negocios acreditados ante los Ministros de Relaciones Exteriores.

Inicio y fin de la misión diplomática.

El inicio de relaciones diplomáticas entre Estados y el envío de misiones diplomáticas permanentes se efectúa por consentimiento mutuo. De esa forma, aunque el Estado tiene reconocido el derecho de legación activa y pasiva, este derecho no puede ejercerlo sin el consentimiento del Estado ante el que desea acreditarse. Desde el momento que se inicia la Misión diplomática empiezan a aplicarse las disposiciones delConvenio de Viena.

El fin se puede producir por diversos motivos:

• Ruptura de relaciones diplomáticas. Es el motivo más grave. Se trata de un acto discrecional del Estado que se produce a través de una decisión unilateral de cerrar la misión diplomática, imponiendo, de esta forma, la misma decisión al otro Estado, en virtud del principio de reciprocidad. La gravedad de este acto lleva a que, en situaciones de crisis en las relaciones diplomáticas, se busquen soluciones intermedias que no llevan aparejada el cierre definitivo de la misión diplomática.
• Otros motivos. Un supuesto sería el bajo nivel de relaciones con el Estado receptor. Una situación especial se produce cuando el cierre de la misión diplomática se produce colectivamente como consecuencia de una decisión del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.

En cualquier caso, debe distinguirse el inicio y fin de la misión diplomática del inicio y fin de las funciones de los miembros de la misión, aunque, lógicamente, la misión diplomática no inicia sus funciones hasta que no hayan iniciado sus funciones el personal que la compone.

Inicio y fin de las funciones de los miembros de la Misión diplomática. La Misión diplomática se compone de un Jefe y, además, de funcionarios diplomáticos de diverso rango. De todos los componentes de la Misión o Legación deberá enviarse una lista al Ministerio de Asuntos Exteriores y comunicar asimismo las altas y bajas de dicho personal.

Aunque el nombramiento de un Jefe de misión diplomática corresponde al Jefe del Estado acreditante, éste deberá asegurarse de que la persona que se proponga acreditar ha obtenido el asentimiento del Estado receptor. Esto es lo que se conoce por el plácet, que el Estado receptor dará o negará libremente, pues no está obligado a manifestar los motivos de la negativa.

El nombramiento se acredita ante el Estado receptor por medio de las Cartas Credenciales en el caso de Embajadas y Ministros, que dirige el Jefe del Estado acreditante al Jefe del Estado receptor. El inicio de las funciones del Jefe de la Misión diplomática va marcado por la presentación de las Cartas Credenciales.

Las funciones de un miembro de la Misión diplomática pueden terminar por diversas causas que, en síntesis, son las siguientes:

• Por ser llamado el Agente por el Estado acreditante por distintos motivos (jubilación, cambio de destino, destitución, etc.).
• Por ser declarado el Agente persona non grata.

Privilegios e inmunidades diplomáticas. El ejercicio de las funciones diplomáticas con la libertad necesaria requiere una serie de garantías, conocidas por privilegios e inmunidades que suponen para el Agente una condición jurídica especial respecto a los extranjeros que residen en el territorio del Estado receptor. La finalidad de dichos privilegios e inmunidades es asegurar el cumplimiento eficaz de las funciones de las misiones diplomáticas en tanto representantes del Estado y, por tanto, no los tiene el agente diplomático a título personal, sino en cuanto miembro de la misión diplomática.

Entre los privilegios señalamos los siguientes:

1. Utilizar la bandera y el escudo del Estado acreditante en los locales de la Misión, en la residencia del Jefe de Misión y en los medios de transporte de éste.
2. El que se le preste ayuda por el Estado receptor para obtener, conforme a sus propias leyes, los locales necesarios para la Misión y, en caso necesario, para los miembros de la misma.
3. La exención de impuestos para el Estado acreditante y el Jefe de Misión sobre los locales de la misma de los que sean propietarios o inquilinos.
4. La libertad de circulación y tránsito por el territorio del Estado receptor a todos los miembros de la Misión, salvo lo prescrito en las leyes y reglamentos respecto a las zonas de acceso prohibido y de seguridad.
5. La exención para todos los agentes diplomáticos de todos los impuestos y gravámenes personales o reales.

Como inmunidades elConvenio de Viena reconoce las siguientes:

1. La inviolabilidad de los locales de la Misión. El Estado territorial no sólo tiene la obligación de no atentar contra dicha inviolabilidad de los locales, sino también de impedir que cualquier otra persona atente contra la misma.
2. La inviolabilidad de los archivos y documentos dondequiera que se hallen.
3. La inviolabilidad de la correspondencia oficial de la Misión. La valija diplomática no podrá ser abierta ni retenida y, además, gozará de inviolabilidad personal quien ejerza las funciones de correo diplomático, que no podrá ser objeto de ninguna detención o arresto.
4. La persona del Agente diplomático gozará de inviolabilidad y no podrá ser objeto de detención ni arresto. El Estado receptor adoptará todas las medidas adecuadas para impedir cualquier atentado contra su persona, su libertad y dignidad. Su residencia particular goza de la misma inviolabilidad que los locales de la Misión.
5. El Agente diplomático gozará de la inmunidad de jurisdicción penal del Estado receptor y de la civil y administrativa. Si bien la inmunidad penal es absoluta, en lo relativo a la jurisdicción civil y administrativa se admiten excepciones en algunos ámbitos.
6. El Agente diplomático está exento en el Estado receptor de cualquier prestación personal, de todo servicio público y de las cargas militares de toda índole.

La Convención de Viena llegó a una práctica equiparación del personal administrativo y técnico de la Misión al Personal diplomático, salvo en lo relativo a la inmunidad de jurisdicción civil y administrativa por los actos realizados fuera del desempeño de sus funciones. Para gozar de los referidos privilegios e inmunidades se requiere no ser nacional del Estado receptor ni tener su residencia permanente en él.

2.2. Las representaciones ante Organizaciones Internacionales

Las Organizaciones internacionales tienen subjetividad internacional, distinta a la de sus Estados miembros. Esto tiene por consecuencia que se desarrolle ante y por las mismas los siguientes derechos:

• El derecho de legación pasivo, en el sentido de que la Organización Internacional recibe personal diplomático acreditado ante ellas.
• El derecho de legación activo, en el sentido de que la Organización Internacional envía funcionarios para llevar a cabo negociaciones, mediaciones, etc.

Los Estados miembros de una Organización internacional establecen ante la misma “Misiones permanentes” y los Estados no miembros pueden acreditar “Misiones permanentes de observación”. Asimilar estas Misiones a las Misiones diplomáticas que los Estados acreditan ante otros Estados no es plenamente correcto, ya que existen diferencias fundamentales. La principal es que mientras en las relaciones diplomáticas entre Estados intervienen dos sujetos (Estado acreditante y receptor) en las relaciones entre las Organizaciones y los Estados que establecen Misiones permanentes se crea una relación triangular:

• Entre la Organización y el Estado que envía la Misión.
• Entre la Organización y el Estado huésped o de sede.
• Entre el Estado que envía y el Estado huésped o de sede a través de la Organización Internacional.

Según la Convención de Viena de 1975, el establecimiento de una Misión permanente es facultad de los Estados miembros de la Organización siempre que las reglas de ésta lo permitan y deberá manifestarse por ella con antelación al Estado huésped. Las funciones son de representación, enlace, negociación, información, participación de las actividades de la Organización, protección de intereses del Estado que envía y fomento de los propósitos y principios de la Organización. El nombramiento de los miembros de la Misión es libre para el Estado que envía, bastando con que el Estado acreditante envíe las credenciales a la Organización.

Las Misiones permanentes gozan de un estatuto privilegiado y, aparte de las facilidades del Estado huésped para el desempeño de sus funciones y para la obtención de locales y alojamiento, se contempla en la Convención la inmunidad de coerción y la exención fiscal de los locales de la misión y bienes a su servicio, la inviolabilidad de los archivos y documentos, la libertad de comunicación y la inviolabilidad de la correspondencia, valija y correo.

Finalmente, la Convención de Viena de 1975 reglamenta el Estatuto privilegiado del Jefe de Misión y los miembros del personal diplomático en lo referente a la libertad de circulación, a la inviolabilidad del personal, respecto a las detenciones y arrestos e inviolabilidad de la residencia, inmunidades de jurisdicción civil y administrativa y de ejecución y a las exenciones de las disposiciones de la seguridad social, de impuestos y gravámenes, de prestaciones personales y concesión de franquicia aduanera.

2.3. Los agentes consulares

Entendemos por agentes consulares a los agentes oficiales que un Estado establece en ciertas ciudades de otro Estado, con el fin de proteger sus intereses y los de sus nacionales. Los Cónsules son órganos del Estado que actúan en el extranjero y realizan actos para cumplir su misión, con exclusión generalmente de los de naturaleza política. Hay que subrayar que los Cónsules no son agentes diplomáticos.

La reglamentación internacional de la función consular y de sus privilegios e inmunidades ha sido objeto de un gran número de Tratados bilaterales y de algún Tratado multilateral. Hoy se encuentra reglamentado por la Convención de Viena de 1963. España se adhirió a esta Convención en 1970.

A) Funciones

Las funciones de los cónsules son muy variadas y abarcan los campos de la protección de los nacionales e información al Estado, así como funciones de carácter administrativo, notarial, de colaboración con los tribunales de justicia y otras relativas al estado civil de las personas y las sucesiones. El cónsul ejerce además otras funciones relacionadas con la navegación marítima, el comercio y el ejercicio de las profesiones. Las referidas funciones han sido recogidas con amplitud en el art. 5 de la Convención sobre las relaciones consulares.

B) Clases

Cónsules enviados o de carrera (Cónsules missi). Son funcionarios públicos del Estado que los nombra y poseen la nacionalidad de éste. Son pagados por el Estado que los envía y no ejercen, en general, otras funciones que las profesionales.

Cónsules honorarios (Cónsules electi). Pueden ser súbditos del Estado que los designa o extranjeros y ejercer el comercio u otras profesiones. Su servicio es gratuito, aunque pueden recibir una subvención para gastos de locales y de representación.

La Convención de Viena sobre Relaciones Consulares distingue muy claramente los privilegios e inmunidades de unos y otros y hace de los mismos un tratamiento completamente separado.

Los Cónsules se dividen, a título personal, en Cónsules generales, Cónsules, Vicecónsules y Agentes consulares. A su vez, y dentro de las carreras consulares de cada uno de los Estados, pueden subdividirse en varias categorías.

C) Inicio y fin de la función consular

Al igual que hemos visto en las misiones diplomáticas, cabe distinguir entre el inicio y el fin de las relaciones consulares y el inicio y el fin de las funciones de los miembros de la Oficina consular.

Inicio y fin de las relaciones consulares. Su establecimiento está sometido, igual que las relaciones diplomáticas, al consentimiento mutuo. No obstante, es importante distinguir las relaciones diplomáticas de las consulares: dado el carácter esencialmente administrativo de las relaciones consulares, su establecimiento es totalmente independiente del de las relaciones diplomáticas.

Igualmente, la ruptura de relaciones diplomáticas no implica el fin de las relaciones consulares, sino que el cierre de una Oficina consular es un acto discrecional del Estado acreditante o del Estado receptor.

Inicio y fin de las funciones de los miembros de la Oficina Consular. Los Jefes de Oficina consular serán nombrados por el Estado que los envíe y admitidos al ejercicio de sus funciones por el Estado receptor. Al Jefe de Oficina consular se le acredita su nombramiento por medio de una Carta Patente o instrumento similar.

Para ser admitido al ejercicio de sus funciones se requiere el exequatur del Estado receptor, que podrá negarlo sin especificar los motivos. Sin recibir el exequátur no se podrán iniciar las funciones, pero la Convención de Viena prevé el caso de admisión provisional hasta que se le conceda y el ejercicio temporal de funciones en los casos de vacantes o imposibilidad de actuar del Jefe de la Oficina consular.

Las funciones de un miembro de la Oficina consular se darán por terminadas mediante notificación del Estado que envíe al receptor, por revocación del exequátur y por notificación del Estado receptor al Estado que envía de que ha cesado de considerar a la persona de que se trate como miembro del personal consular.

D) Facilidades, privilegios e inmunidades

Son también principios de Derecho internacional profundamente enraizados los privilegios e inmunidades de los funcionarios y empleados consulares y la inviolabilidad de los locales y archivos consulares.

La Convención de Viena sobre Relaciones Consulares contiene una reglamentación muy amplia y pormenorizada en esta materia, que distingue en tres secciones diferentes las facilidades, privilegios e inmunidades relativos a la Oficina consular, a los funcionarios consulares honorarios y a las Oficinas dirigidas por ellos.