01.4. Clasificación de las organizaciones internacionales

El mundo de las Organizaciones internacionales es extremadamente fragmentado y heterogéneo. Existen numerosas categorías de Organizaciones y éstas, a su vez, no constituyen compartimientos estancos y excluyentes, ya que están sujetas a la evolución incesante que conoce este fenómeno asociativo. De ahí la dificultad, pero, al mismo tiempo, la necesidad de elaborar una clasificación de las mismas.

Los criterios que utiliza la doctrina a la hora de clasificar las organizaciones internacionales son muy variados, pero nosotros nos hemos fijado en tres: sus fines, su composición y sus competencias.

4.1. Por sus fines: Organizaciones de fines generales y de fines específicos

Las Organizaciones internacionales son creadas bajo la presión de unas necesidades y para la consecución de unos fines. Estos fines permiten distinguir entre aquellas Organizaciones que persiguen unos fines generales (las menos) y aquellas otras que se proponen unos fines específicos o particulares (las más).

Las Organizaciones de fines generales son aquellas cuyas actividades no están circunscritas a un ámbito concreto de cooperación, sino que pueden abarcar todas aquellas materias que estimen útiles. Distinguimos dos grupos:

  1. Sin ninguna limitación explícita. Éste sería el caso, por ejemplo, de la ONU.
  2. Con exclusión expresa de un sector de actividades predeterminado como ocurre respecto de las cuestiones de defensa en el Consejo de Europa. Manifestaciones de esta categoría de Organizaciones las encontramos tanto en la esfera universal (ONU) como a escala regional (Consejo de Europa).

La mayor parte de las Organizaciones internacionales han sido creadas para el cumplimiento de unos fines específicos, por lo que, en principio, van a desarrollar sus actividades dentro de unos ámbitos bien definidos. Ahora bien, durante la existencia de una Organización su actividad puede abarcar más de una finalidad, por lo que a la hora de clasificarlas habrá que acudir a aquel de sus fines que aparezca como primordial. En atención a ello cabe distinguir entre:

  1. Organizaciones de cooperación preferentemente militar o de seguridad. Se proponen unos fines de defensa y ayuda mutua en caso de agresión. Los ejemplos actuales más sobresalientes son la OTAN y la Unión Europea Occidental.
  2. Organizaciones de cooperación preferentemente económica. Se trata de la categoría de Organizaciones más numerosa en el momento presente. Algunas de ellas tienen unos objetivos financieros, como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo; otras tienden al desarrollo de las relaciones comerciales, como la Organización Mundial del Comercio; otras se proponen unos objetivos económicos. Finalmente existen otras entidades que persiguen organizar toda el área económica sobre la que operan (por ejemplo, Mercado Común del Sur).
  3. Organizaciones de cooperación social, cultural y humanitaria. Su finalidad es la protección del individuo o de las colectividades en diversos aspectos (OIT, UNESCO, Organización Mundial de la Salud).
  4. Organizaciones de cooperación técnica y científica. Los avances en las comunicaciones internacionales han motivado la creación de numerosas Organizaciones destinadas a canalizar la cooperación de los Estados en sectores tan diversos como el correo, las telecomunicaciones, las comunicaciones marítimas, aéreas, ferroviarias o la actividad científica.

4.2. Por su composición: Organizaciones de ámbito universal y regional

La forma en que está compuesta una Organización internacional es un criterio diferenciador que permite distinguir entre las Organizaciones que tienen una vocación universal, puesto que están abiertas a la participación potencial de todos los Estados de la tierra y las Organizaciones que tienen un carácter regional o restringido, al estar la participación en las mismas reservado a un número limitado de Estados que reúnan determinadas condiciones preestablecidas de naturaleza geográfica, económica, política, etc. En esta clasificación se refleja, además, la existencia de las dos tendencias que desde siempre vienen agitando la Sociedad internacional: una, hacia la realización de la unidad de la misma y, por tanto, hacia el universalismo; otra, consagrando la heterogeneidad del mundo y, consiguientemente, hacia el regionalismo.

Organizaciones de vocación universal: A esta categoría pertenecen las Organizaciones del Sistema de las Naciones Unidas, bien por haber llegado a esta situación de facto, como en el caso de las ONU, bien por haberse inspirado en el principio de la inclusión y estar abiertas a todos los Estados, como ocurre con la mayoría de los Organismos especializados de las Naciones Unidas y con otros Organismos vinculados a la misma, aunque a veces, por circunstancias políticas o tecnológicas, algunas de estas Organizaciones y organismos especializados no alcancen una completa universalidad.

Organizaciones de carácter regional: Dentro de esta categoría agrupamos aquellas Organizaciones que están restringidas a un número limitado de Estados, entre los que existen unas determinadas afinidades objetivas (contigüedad geográfica) y/o subjetivas (similitudes económicas, políticas, religiosas, etc). En estos supuestos, el criterio geográfico es uno de los criterios que explican el nacimiento de dichas Organizaciones, pero, en todo caso, y por oposición al universalismo, en todas y cada una de ellas se produce un fenómeno de regionalización sustentado en unas escalas geográficas variables: intercontinentales, continentales, interregionales, regionales o subregionales.

Las Organizaciones regionales, a pesar de su diversidad, ofrecen los siguientes rasgos comunes:

  1. Área geográficamente limitada. En comparación con las Organizaciones universales, e independientemente de la vecindad geográfica de sus Estados miembros, van a ocupar siempre un área geográficamente limitada.
  2. Especificidad. Constituyen comunidades de intereses restringidos a un número determinado de Estados, caracterizados por afinidades comunes de diversa índole. Ello permite la formación de un Derecho particular homogéneo que, en ciertos casos, alcanza una alta cota de especificidad, como sucede con el Derecho Comunitario en el ámbito de la Unión Europea.
  3. Coordinación y subordinación. Sus tratados constitutivos establecen la coordinación o subordinación, según los casos, de estas Organizaciones a las N.U., al tiempo que la Carta de las N.U. contempla también estas relaciones. No obstante, y a pesar de estas disposiciones, la coordinación entre ambas categorías de Organizaciones no siempre es satisfactoria, surgiendo frecuentes situaciones de competencia y conflicto entre ellas.
  4. A pesar de la difícil existencia que conocen algunas de estas Organizaciones, estamos ante un fenómeno que dista mucho de estar agotado, puesto que "las diversidades ideológicas y económicas en el mundo le sirven de fortalecimiento, así como la necesidad de gestionar intereses comunes de los Estados en la fase intermedia hasta la superación del Estado sobre base nacional y hasta que se dé paso a la formación de Organizaciones políticas superadoras de esta forma de Estado" (Diez de Velasco).

4.3. Por sus competencias: Organizaciones de cooperación y Organizaciones de integración o de unificación

El reparto de competencias entre la Organización y sus miembros es un criterio que nos permite distinguir entre dos tipos de organizaciones:

  1. Aquellas Organizaciones internacionales a las que sus Estados miembros no han cedido competencias soberanas (las más numerosas) y que se proponen simplemente instituir una cooperación entre los mismos y coordinar sus actividades con vistas a la satisfacción de unos intereses comunes.
  2. Aquellas otras Organizaciones en las que se produce una transferencia real de competencias soberanas (excepcionales), aceptando sus Estados miembros limitar sus competencias, sometiéndose de este modo a una autoridad exterior a los mismos. De este modo, se crean unas Organizaciones Internacionales que tienden hacia la integración o la unificación de sus Estados miembros en aquellos ámbitos en los que se les haya transferido competencias.

Organizaciones de cooperación o de coordinación. La mayor parte de las organizaciones internacionales desarrollan funciones de cooperación, mediante la realización de unas acciones coordinadas entre sus miembros con el fin de alcanzar unos objetivos colectivos. Constituyen la vía clásica, respetuosa de la soberanía de sus Estados miembros y en ellas se trasvasa la técnica de la negociación y de la adopción de decisiones por unanimidad a unos órganos comunes y permanentes. La cooperación es estrictamente interestatal, en el sentido de que las decisiones de la Organización se dirigen a sus Estados miembros; esto es, no son aplicables en sus territorios sin su autorización y mediación.

Organizaciones de integración o de unificación. Han surgido recientemente en la escena internacional unas Organizaciones Internacionales que pretenden la integración o la unificación de sus Estados miembros. En ellas se opera una cesión de competencias de los Estados miembros a los órganos comunes. Nos encontramos ante unas Organizaciones que se sitúan entre las organizaciones internacionales clásicas y las estructuras federales. La distribución de competencias que se opera en su seno es tan profunda que no pueden equipararse absolutamente a las Organizaciones tradicionales, mientras que la retención de determinados poderes soberanos por sus Estados miembros impiden también que puedan ser calificadas de Estados federales. Se produce en ellas una verdadera transferencia de competencias soberanas a favor de sus instituciones, lo que se plasma:

  1. En su ámbito de atribución que afecta a materias tradicionalmente reservadas al Estado, teniendo además estas atribuciones un carácter evolutivo.
  2. En las funciones que va a ejercer, que cubren la gama de las funciones estatales (ejecutiva, legislativa y judicial).
  3. En la posibilidad de adoptar decisiones de carácter general, obligatorias y directamente aplicables en cada Estado miembro.
  4. En la existencia de una real independencia orgánica respecto de los gobiernos nacionales, pues la mayoría de las instituciones están compuestas por personalidades independientes como ejemplifican la Comisión y el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, o reúnen representantes de los pueblos elegidos directamente por sufragio universal (es el caso del Parlamento europeo de la Unión Europea).
  5. En la existencia de una gran autonomía, tanto por lo que respecta a su orden jurídico, como por lo que se refiere a su independencia financiera, merced a la existencia de recursos propios, como, en fin, por la posibilidad de participar en su propio nombre en las relaciones internacionales.

La distinción que acabamos de efectuar, y que se sustenta en la transferencia de competencias estatales a la Organización, no siempre es perfectamente nítida. De ahí que se encuentren Organizaciones que siendo claramente de cooperación, incorporan elementos supranacionales, mientras que otras veces ocurre que en Organizaciones de integración y por razones de coyuntura política, persisten elementos de interestatalidad.