12.4. Las operaciones de mantenimiento de la paz

A lo largo de los años se presentaron ante las Naciones Unidas ciertos conflictos en los que las grandes potencias no estaban directamente interesadas y en los que el Estado o Estados implicados solicitaban una ayuda de la Organización.

Ante este tipo de conflictos, las Naciones Unidas idearon un sistema original de actuación cuya denominación técnica será "operaciones de mantenimiento de la paz" y que popularmente son conocidas como "cascos o boinas azules".

Estas "operaciones" son de naturaleza muy distinta a las "acciones" coercitivas del Capitulo VII.

Es especialmente importante el análisis de la evolución de la práctica de las Operaciones de Mantenimiento de la Paz para la correcta comprensión de lo que son y de su contenido y regulación jurídica actual.

4.1. Periodo de la guerra fría

A) Los precedentes (1945-1955)

Estos cuatro precedentes tienen varios puntos en común:

• Las cuatro estaban formadas por pequeñas fuerzas militares y, en su origen, dependían exclusivamente de los Estados que contribuían aportando fuerzas.
• De las cuatro operaciones, tres fueron creadas por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y solamente una, el Comité Especial en los Balcanes, fue creado por la Asamblea General de las Naciones Unidas a causa de la parálisis del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas por el veto soviético.
• Todas las operaciones tenían el consentimiento del Estado en que se desplegaron, si bien la Comisión de los Balcanes se desplegó exclusivamente en lado griego de la frontera pues los Estados socialistas no dieron su consentimiento.

La principal diferencia con lo que más tarde serán las Operaciones de Mantenimiento de la Paz es la falta de carácter integrado, el no estar bajo mando y control de las Naciones Unidas, sino de los Estados que aportaban las fuerzas.

B) La conceptualización y consolidación (1956-1962)

La creación de estas primeras operaciones formalmente calificadas como Operaciones de Mantenimiento de la Paz, en especial de la Fuerza de Urgencia de las Naciones Unidas y la Operación de las Naciones Unidas en Congo, va a suscitar dos problemas:

1. El reparto de competencias entre la Asamblea General de las Naciones Unidas y el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en lo que concierne al mantenimiento de la paz.
2. La obligación o no de los Estados miembros de las Naciones Unidas a contribuir a los gastos de estas operaciones.

Las líneas generales del consenso alcanzado respecto de las operaciones futuras, que constituirán los principios de funcionamiento de las Operaciones de Mantenimiento de la Paz durante el resto del período de la guerra fría, fueron los siguientes:

1. El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, es tanto que órgano que tiene la responsabilidad principal de mantener la paz y la seguridad internacional, ejercerá en el futuro la autoridad para el establecimiento, la dirección y el control de las operaciones.
2. El Secretario General de Naciones Unidas será el comandante en jefe de las operaciones.
3. Las fuerzas de las Naciones Unidas estarán formadas por contingentes proporcionados por los países seleccionados por el Secretario General de Naciones Unidas. Esta selección se realizará según criterios de una representación geográfica equitativa y la necesidad de atender el más alto grado de eficacia, de competencia y de integridad.
4. Las Operaciones de Mantenimiento de la Paz deberán satisfacer cinco condiciones:
   1. disponer en todo momento de la confianza total y del apoyo incondicional del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas
   2. realizar sus operaciones con entera cooperación de las partes concernidas.
   3. funcionar como unidades militares integradas y eficientes.
   4. deber ser imparciales en el conflicto
   5. no deben recurrir a la fuerza salvo en caso de legítima defensa.
5. El costo de las Operaciones de Mantenimiento de la Paz de las Naciones Unidas será considerado como "gasto de la Organización" y, por tanto, soportado por todos los miembros, si bien la Asamblea General de las Naciones Unidas establecerá un reparto de cuotas especial para estos gastos, conforme con el cual los miembros permanentes del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas deberán contribuir de forma más importante que al presupuesto general, en función de su responsabilidad especial en el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales.

C) El periodo de expansión (1962-1965)

Sobre la base de este acuerdo político entre 1962 y 1967 se crearon cuatro Operaciones de Mantenimiento de la Paz nuevas:

1. La Misión de Observación de las Naciones Unidas en Yemen.
2. La Fuerza de las Naciones Unidas encargada del mantenimiento de la paz en Chipre.
3. La Misión del Representante del Secretario General de Naciones Unidas en la República Dominicana.
4. La Misión de Observación de las Naciones Unidas para India y Pakistán.

Todas estas operaciones cumplieron su mandato con más o menos éxito, lo que hizo pensar que el sistema funcionaba relativamente bien y comenzaba a consolidarse.

D) El período de crisis (1967-1987)

En 1967 se produce un hecho importante que va a marcar la evolución inmediata de las Operaciones de Mantenimiento de la Paz, en mayo de 1967 Egipto solicita al Secretario General de Naciones Unidas que la Fuerzas de Urgencia de las Naciones Unidas sea retirada. Unos días más tarde se iniciaba la guerra de los Seis Días entre los países árabes e Israel.

Después de 1967, todo el sistema de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas, entró en crisis.

Así desde 1966 a 1988, sólo se crearon tres operaciones y las tres referidas al mismo conflicto, el de Oriente Medio.

De esta manera se llegó al fin de la guerra fría.

E) Recapitulación

Hemos visto en primer lugar, un período de emergencia del concepto de Operaciones de Mantenimiento de la Paz.

Luego hubo una grave crisis política de la que solamente se saldrá tras el restablecimiento del papel de las grandes potencia reconociendo que, a pesar de tener el consentimiento del Estado territorial, las Naciones Unidas no deben crear una operación sin el consentimiento de las grandes potencias a través del acuerdo del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.

Por ese motivo, los conflictos donde se establecieron Operaciones de Mantenimiento de la Paz durante la guerra fría fueron conflictos geográficamente muy localizados.

Los mandatos de estas operaciones desarrolladas durante el período de la guerra fría venían referidos a la aplicación de medidas de alto el fuego, de separación o de retiro de tropas de las partes beligerantes.

De esta forma, durante la guerra fría, las misiones de mantenimiento de la paz tenían un carácter esencialmente militar y estaban desplegadas después de la adopción de un cese el fuego, pero antes de negociar el arreglo del conflicto.

4.2. Período posterior a la guerra fría

A) El relanzamiento (1988-1992)

A partir de 1988 se observa un giro significativo en las Operaciones de Mantenimiento de la Paz.

Pero, además de por el número de operaciones, la evolución que van a conocer las Operaciones de Mantenimiento de la Paz se refleja en otros tres ámbitos:

1. Su universalización al extenderse a otros ámbitos geográficos.
2. Su utilización para otros tipos de conflictos.
3. La asignación de funciones totalmente nuevas.

Entre los años 1988 y 1991 se crearon once Operaciones de Mantenimiento de la Paz. Estas operaciones fueron creadas principalmente, para dos tipos de conflictos:

• El primer tipo se refiere a conflictos internos en los que las grandes potencias habían estado implicadas y que, después de la guerra fría, serán esas mismas potencias las que ayudarán a llegar a acuerdos de paz que serán garantizados por Operaciones de Mantenimiento de la Paz.
• El segundo tipo de conflictos que provocan la creación de operaciones en este período inmediatamente siguiente al fin de la guerra fría son una serie de conflictos de carácter internacional que, en la nueva situación internacional, terminaron con un acuerdo entre las partes enfrentadas cuyos términos debían ser garantizados.

B) El informe "Un Programa de Paz" y las Operaciones de Mantenimiento de la Paz en conflictos sin voluntad de paz (1992-1994)

Con la creación de todas estas operaciones las Naciones Unidas se encontraban en una situación de euforia respecto a la finalidad de mantener la paz y la seguridad internacionales.

El Secretario General de Naciones Unidas presentó en 1992 el informe "Un Programa de Paz". En este informe se hacen proposiciones innovadoras; habla de la posibilidad de crear una operación sin el consentimiento de todas las partes enfrentadas.

Entre 1992 y 1993 las Naciones Unidas crearán siete operaciones para conflictos muy problemáticos.

Estos conflictos eran sobre todo guerras intestinas.

Por otra parte, en estos conflictos las Naciones Unidas tuvieron que hacer frente a los "saboteadores", es decir a "grupos" que reniegan de sus compromisos o tratan de dejar sin efecto el acuerdo de paz.

Ante todo ello, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas autorizará en estas operaciones el empleo de la fuerza armada para garantizar su mandato, bien a las operaciones directamente o bien a los acuerdos regionales para proteger a las operaciones. Incluso llegará a autorizar el uso de la fuerza a los Estados para que restablezcan el orden que no pueden mantener las operaciones.

De la misma forma, en 1994 fueron creadas dos operaciones que terminaron con éxito su mandato.

También en este período comienza la primera de las cuatro operaciones que van a desarrollarse en Haití.

C) El Suplemento a la Agenda para la Paz y la "ralentización" del mantenimiento de la paz (1995-1998)

La grave crisis producida por los fracasos de Ruanda, Somalia, Liberia o Yugoslavia llevará al Secretario General de Naciones Unidas a presentar, en septiembre de 1995, un informe denominado "Suplemento de Un Programa de Paz" con una profunda revisión de las recomendaciones que había hecho en el informe de 1992.

El Secretario General de Naciones Unidas vuele a afirmar, los principios fundamentales del acuerdo político adoptado en 1962.

Junto a esa reconsideración de los principios por el Secretario General de Naciones Unidas se observa en este período una clara disminución de la actividad del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.

A estas operaciones debe añadirse la creación de la Administración Transitoria de las Naciones Unidas.

En conclusión: once operaciones y ninguna de ellas para atender un nuevo conflicto.

D) Las operaciones de reconstrucción del Estado, la reflexión teórica y la revisión de la práctica del mantenimiento de la paz (a partir de 1998)

Este período de ralentización de la actividad de las Naciones Unidas en materia de mantenimiento de la paz, manifestación de una profunda crisis del sistema tras los fracasos de los años 1992 a 1995, provocará una profunda reflexión teórica y una revisión de la práctica con la finalidad de salir de la crisis.

Los elementos que marcan el punto de inflexión más alto de esta reflexión y revisión son los siguientes:

• La publicación en 1999 de dos informes relativos a dos de los mayores fracasos de las Naciones Unidas.
• Si esos informes inciden en la reflexión teórica, el segundo elemento que produce dicha inflexión incidiendo sobre la evolución práctica va a ser la creación a lo largo de 1999 de dos Operaciones de Mantenimiento de la Paz de las Naciones Unidas para responder a desafíos completamente nuevos y ambiciosos.

Todos esos acontecimientos llevarán al Secretario General de Naciones Unidas a anunciar, en su Informe del Milenio, la constitución de un grupo de alto nivel encargado de examinar todos los aspectos de las Operaciones de Mantenimiento de la Paz, a fin de hacer balance de la situación y determinar más concretamente cómo puede progresarse en el ámbito de las Operaciones de Mantenimiento de la Paz.

Este informe conocido como Informe Brahimi, va a provocar a su vez, diversas reacciones del Secretario General de Naciones Unidas, del Comité Especial de Operaciones de Mantenimiento de la Paz de las Naciones Unidas y especialmente del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, a través de diversos documentos, informes y resoluciones en los que analizan las funciones y los principios que deben regir la actuación de los órganos de las Naciones Unidas para decidir crear una Operación de Mantenimiento de la Paz, así como de éstas en el desarrollo de su actividad.

Entre esos documentos e informes, son de destacar especialmente el lanzamiento en 2005, por parte del Secretario General de Naciones Unidas, de la idea "Operaciones de Paz 2010".

Así, fruto de todas estas reflexiones y documentos va a ser el desarrollo en la práctica de dos fenómenos que, aunque tenían algún precedente excepcional, van a convertirse en algo habitual a partir de ahora, se trata de una parte, del reforzamiento de poderes a las Operaciones de Mantenimiento de la Paz creadas en esta época con atribución de mandatos más amplios y claros y con la autorización del uso de la fuerza para la defensa de los mismos, y, de otra parte, la profusión en la utilización de las denominadas Misiones Políticas y de Consolidación de la Paz consistentes en una especie de operaciones con un "rango inferior a las operaciones calificadas formalmente de Operaciones de Mantenimiento de la Paz para ejercer funciones de prevención de conflictos o de consolidación de la paz.

Respecto del primer fenómeno señalado, en 1999 se crean tres Operaciones de Mantenimiento de la Paz.

El hecho de que ahora se autorice expresamente el uso de la fuerza a las Operaciones de Mantenimiento de la Paz de las Naciones Unidas supone una evolución sustancial en sus principios de funcionamiento.

Y esto es lo que finalmente ha hecho el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas: ha incorporado a los mandatos de algunas Operaciones de Mantenimiento de la Paz la protección de la población civil, y por tanto, ha reconocido que en "defensa del mandato" la Operación de Mantenimiento de la Paz puede verse obligada a utilizar la fuerza armada.

Finalmente, es necesario subrayar que no todas las Operaciones de Mantenimiento de la Paz han evolucionado en la misma forma.

E) Recapitulación

Hemos visto que a lo largo de los últimos quince años se ha producido una profunda evolución de las Operaciones de Mantenimiento de la Paz. Su composición, mandato y principios de funcionamiento han evolucionado en función de las relaciones entre los Estados miembros del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas los conflictos a los que han hecho frente y las lecciones que han extraído de su propia actuación.

En relación con la composición, actualmente la mayor parte de las operaciones de mantenimiento de la paz conllevan una participación multidisciplinar, no sólo de personal militar como era tradicional, sino también de policías y personal civil.

Respecto a los fines, encontramos operaciones de naturaleza preventiva que pretenden prevenir un conflicto probable a través del despliegue de una fuerza de mantenimiento de la paz; operaciones que se despliegan tras el alto al fuego en un conflicto a fin de mantener la paz y dar la confianza necesaria para que las partes puedan llegar a un arreglo de paz; operaciones que se despliegan para garantizar la aplicación de acuerdos de paz ya firmados a fin de consolidar la paz lograda: así como operaciones que han ido modificando su mandato de prevención, de mantenimiento o de consolidación de la paz a la luz de la misma evolución del conflicto.

Los mandatos de las operaciones de mantenimiento de la paz han abarcado tareas muy variadas, entre ellas:

1. Supervisión de una tregua, vigilancia de un cese el fuego, observación militar: funciones que suelen incluir la separación de combatientes, la verificación de los términos del respeto del cese el fuego, la creación de zonas desmilitarizadas, la vigilancia del repliegue de las tropas, etc.
2. Desmovilización y reinserción: normalmente asociado a operaciones complejas que tienen por finalidad aplicar acuerdos de paz detallados, la mayor parte de los casos tras una situación de guerra civil. En general, estas operaciones comprenden la supervisión de la concentración y de la desmovilización de los antiguos combatientes, a quienes se proporcionan pequeñas cantidades de dinero, útiles para la vida diaria, un domicilio, material agrícola, etc., para que puedan reiniciar la vida normal.
3. Desarme: Comprende la recogida, o la vigilancia de la recogida, el almacenamiento y o la destrucción de armas de diferentes tipos.
4. Asistencia humanitaria: Algunas operaciones se han visto atribuir la función de proteger la entrega de asistencia humanitaria, como grandes cantidades de alimentos, medicamentos y otros a grandes grupos de personas. Otras operaciones han dispensado asistencia humanitaria limitada a personas que se encontraban en su zona.
5. Asistencia electoral: Sun funciones han consistido normalmente en proporcionar asistencia en materia de leyes electorales, organizar o supervisar elecciones, observar campañas electorales, verificar los resultados, etc.
6. Derechos humanos: las funciones normalmente han sido mantener comunicación con la población civil local sobre cómo son tratados por los responsables gubernamentales, la policía, u otras personas que ostenten el poder o la autoridad, escuchar e informar sobre las alegaciones relativas a violaciones de derechos fundamentales o sobre los casos de violencia fundada sobre motivos étnicos, de raza, religión o sexo.
7. Policía civil: Vigilancia y supervisión de la acción llevada a cabo por la policía local a fin de que se respeten las normas sobre derechos humanos.
8. Desminado: Comprende la retirada de minas.
9. La restauración del Estado: comprende el ejercicio de todas las funciones legislativas, ejecutivas y judiciales propias de un Estado durante un período transitorio.

Los principios que rigen el funcionamiento de las Operaciones de Mantenimiento de la Paz, siguen siendo: el consentimiento, la imparcialidad y el no uso de la fuerza. Pero estos tres principios han sido modulados en función de esta evolución. Así:

• Es necesario el consentimiento del representante internacionalmente reconocido del territorio donde va a desplegarse la Operación de Mantenimiento de la Paz.
• Las Operaciones de Mantenimiento de la Paz no se basan en el principio de enviar fuerzas que luchen para poner fin a un conflicto.
• Como consecuencia de la evolución de los dos principios anteriores, el principio de no utilización de la fuerza salvo caso de legítima defensa también se ve modulado.

Desde 1948 hasta junio de 2010, se han realizado 63 Operaciones de Mantenimiento de la Paz.