24.4. El control presupuestario interno

Los antecedentes modernos de esta modalidad de control aparecen en España en la Constitución Española de 1812.

Es efectuado por la propia Administración a través de la Intervención general de la Administración del Estado, caracterizándose por:

  • Ejercerse con plena autonomía respecto de las autoridades y demás entidades cuya gestión sea objeto de control.
  • Ejercerse de forma desconcentrada de acuerdo con la competencia del órgano controlado
  • Tomar en conjunto como marco de referencia tanto el aspecto legal como principios fundamentales en la actuación del sector público, como son la economía, la eficacia y la eficiencia.

El control se efectuará por la IGAE a través de sus servicios centrales o de sus Intervenciones delegadas.

Los objetivos del control financiero son los siguientes:

  1. Verificar el cumplimiento de la normativa que resulte de aplicación a la gestión.
  2. Verificar el adecuado registro y contabilización de las operaciones realizadas.
  3. Evaluar que la actividad y los procedimientos de control se realizan de acuerdo con los principios de buena gestión financiera y los previstos en la LOEPSF.
  4. Verificar el cumplimiento de los objetivos asignados a los centros gestores del gasto en los Presupuestos.

4.1. La función interventora

Tiene por objeto controlar, antes de que sean aprobados, los actos del sector público estatal que den lugar al reconocimiento de derechos o a la realización de gastos, así como los ingresos y pagos que de ellos se deriven y la inversión o aplicación en general de sus fondos públicos, con el fin de asegurar que su gestión se ajuste a las disposiciones aplicables en cada caso.

El ámbito objetivo se extiende a todos los actos, documentos y expedientes de los que se deriven derechos y obligaciones de contenido económicos y se ejercerá en sus modalidades de intervención formal y material. La formal consistirá en la verificación del cumplimiento de los requisitos legales necesarios para la adopción del acuerdo. La material se comprobará la real y efectiva aplicación de los fondos públicos (art. 150 LGP).

El ámbito subjetivo, tiene por objeto controlar la gestión económica y financiera del sector público estatal.

A) Fases y procedimiento de la función interventora

El ejercicio de la función interventora comprenderá (art. 150.2 LGP):

  1. La fiscalización previa de los actos que reconozcan derechos de contenido económico, aprueben gastos, adquieran compromisos de gasto o acuerden movimientos de fondos y valores.
  2. La intervención previa del reconocimiento de las obligaciones y de la comprobación de la inversión.
  3. La intervención formal de la ordenación del pago.
  4. La intervención material del pago.

La primera y más importante es la fiscalización previa. Se manifiesta mediante el acto de fiscalización, en el que el interventor declara estar conforme o por el contrario pone reparos a la decisión adoptada. En este caso suspenderá la tramitación del expediente hasta que sea solventado.

Existen supuestos en los que la fiscalización previa no es necesaria, tales como los contratos menores, los gastos de carácter periódico y demás de tracto sucesivo, una vez fiscalizado el gasto correspondiente al periodo inicial del acto o contrato. Los gastos menores de 5.000€ cuyo pago se realice mediante el procedimiento especial de anticipo de caja fija. Los gastos de procesos electorales. Los gastos menores de 5.000€ que se realicen con cargo a fondos librados a justificar, cuando sean en el extranjero.

Se prevé un régimen especial de fiscalización e intervención previa de requisitos básicos, que podrá acordar el Gobierno a propuesta de la IGAE.

Los extremos a comprobar en este régimen especial de fiscalización previa de requisitos básicos son:

  1. La existencia de crédito presupuestario.
  2. Que los gastos u obligaciones se proponen a órgano competente.
  3. La competencia del órgano de contratación, etc.
  4. Que los expedientes de reconocimiento de obligación corresponden a los gastos aprobados.
  5. La autorización del Consejo de ministros o del titular del departamento
  6. Cualquiera otros que se consideren de especial trascendencia.

La siguiente fase de la función interventora es la intervención del reconocimiento de las obligaciones y de la comprobación de la inversión. Es para comprobar, antes de que se dicte la correspondiente resolución, que las obligaciones se ajustan a la ley y que el acreedor ha cumplido o garantizado la prestación.

La tercera fase se limita a verificar la correcta expedición de las órdenes de pago contra el Tesoro público.

Finaliza con intervención material del pago, se verifica que el mismo se ha dispuesto por el órgano competente y a favor del perceptor.

B) Procedimiento de la función interventora

El procedimiento de fiscalización o intervención tiene carácter contradictorio. Si la Intervención considera que el expediente de fiscalización se ajusta a la legalidad, hará constar su conformidad, sin necesidad de motivarla. En cambio si la intervención se manifiesta en desacuerdo deberá formular sus reparos por escrito, con cita de los preceptos legales en que sustente su criterio.

Cuando se aplique el régimen general de fiscalización e intervención previa, procederá la formulación del reparo en los casos siguientes (art. 154.2 LGP):

  1. Cuando se base en la insuficiencia de crédito o no sea el adecuado
  2. Cuando el gasto se proponga a un órgano incompetente
  3. Cuando se aprecien graves irregularidades en la documentación justificativa
  4. Cuando el reparo derive de comprobaciones materiales de obras, suministros, adquisiciones y servicios.
  5. Cuando se haya omitido requisitos o trámites que pudieran dar lugar a la nulidad del acto.

Si los defectos observados derivasen del incumplimiento de requisitos o trámites no esenciales, la intervención podrá emitir informe favorable condicionando la eficacia del acto a la subsanación de dichos defectos con anterioridad a la aprobación del expediente.

Tratándose del régimen especial de fiscalización de requisitos básicos, sólo procederá reparo cuando no se cumpla alguno de los extremos de necesaria comprobación.

La formulación de reparo suspenderá la tramitación del expediente hasta que sea solventado. Ha de tenerse en cuenta que sin perjuicio de la eficacia suspensiva de los reparos, las opiniones de la Intervención respecto al cumplimiento de las normas no prevalecerán sobre los órganos de gestión. Ello significa que cuando el órgano gestor no acepte el reparo, planteará a la IGAE discrepancia motivada por escrito, con cita de los presupuestos legales en los que se sustente su criterio.

4.2. El control financiero permanente

Tiene por objeto la verificación de una forma continua, realizada a través de la correspondiente Intervención delegada, de la situación y el funcionamiento de las entidades del sector público estatal en el aspecto económico-financiero, con el fin de comprobar el cumplimiento de la normativa, además de conocer y verificar que su gestión se ajusta a los principios de buena gestión financiera, en particular al cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y equilibrio financiero.

La atribución de un Capítulo especifico al control financiero permanente, como un instrumento especial para el seguimiento y control del principio de estabilidad presupuestaria, supone una novedad.

El objeto de control financiero incluirá las siguientes actuaciones (art. 159 LGP):

  1. Verificación del cumplimiento de la normativa y procedimientos aplicables a la gestión económica a los que no se extiende la función interventora.
  2. Seguimiento de la ejecución presupuestaria y verificación del cumplimiento de los objetivos asignados a los programas de los centros gestores del gasto, verificación del balance de resultado e informe de gestión.
  3. Informe de la propuesta de distribución de los resultados a que se refiere el art. 129 LGP.
  4. Comprobación de la planificación, gestión y situación de la tesorería.
  5. Las actuaciones que se atribuyan a las Intervenciones delegadas.
  6. El análisis de las operaciones y procedimientos que permitan proporcionar una valoración de su racionalidad económico-financiera y su adecuación a los principios de buena gestión, con el fin de detectar sus posibles deficiencias y proponer recomendaciones para su corrección.

El resultado de las actuaciones de verificación se documentará en distintos informes, cuyo contenido, periodicidad y destinatarios dependerá, en cada caso, del órgano sometido al control permanente (art. 160 LGP).

4.3. La auditoría pública

Es un tipo más moderno de control, surgido al diversificarse los esquemas jurídicos de actuación del Estado, esencialmente cuando adoptan forma del Derecho Privado. Mediante ellas se trataba de controlar el empleo de fondos públicos realizado por entes dotados de personalidad jurídica diferenciada y que no integraban la Administración pública.

La auditoría púbica consiste en la verificación de la actividad económica-financiera del sector público estatal, realizada con posterioridad y efectuada sistemáticamente (art. 162 LGP).

Se ejercerá sobre todos los órganos y entidades integrantes del sector público estatal y sobre todos los fondos carente de personalidad jurídica cuya dotación se efectúe mayoritariamente desde los PGE (art. 163 LGP).

Es independiente del control financiero y de la función interventora, puede adoptar alguna de las siguientes modalidades:

  • Auditoría de Regularidad contable
  • Auditoría de Cumplimiento
  • Auditoría Operativa

La auditoría de regularidad contable consiste en la revisión y verificación dela información y documentación contable con el fin de comprobar su adecuación a la normativa contable y presupuestaria.

Dentro de ésta está la auditoría de cuentas anuales que verifica dichas cuentas.

La auditoría de cumplimiento consiste en la verificación de que los actos, operaciones y procedimientos de gestión económicos se han desarrollado conforme a la normativa que es de aplicación.

La auditoría operativa constituye el examen sistemático y objetivo de las operaciones y procedimientos de una organización, programa, actividad o función pública, con el objeto de proporcionar una valoración independiente de su racionalidad económico-financiera y su adecuación a los principios de buena gestión.

Dentro de esta modalidad destaca la auditoría de programas presupuestarios, la auditoría de sistemas y procedimientos y la auditoría de economía, eficacia y eficiencia.

4.4. El control administrativo interno de los gastos reservados

Junto al control parlamentario directo, la ley dispone que los gastos reservados estén sometidos a un control administrativo interno que respete su peculiaridad y asegure su correcto uso. Se prevé procedimientos específicos de control administrativo y justificación de los gastos reservados, que aseguren que son exclusivamente destinados a las finalidades específicas para las que fueron aprobados y al mismo tiempo salvaguarden el secreto y la seguridad de las actuaciones y las personas que en ellas participan.