3.1. Ideas generales
La Ley de Presupuestos es una Ley ordinaria con ciertas peculiaridades.
El art. 134.7 CE dice: "La Ley de Presupuestos no puede crear tributos. Podrá modificarlos cuando una Ley tributaria sustantiva así lo prevea".
Esta norma trata de encauzar jurídicamente las relaciones entre la anual LPGE y el ordenamiento regulador de los tributos, relaciones que históricamente no han sido armoniosas.
Según el Tribunal Constitucional, la limitación del art. 134.7 se encuentra justificada por las restricciones que la Constitución Española impone al debate presupuestario.
3.2. Modificaciones que afectan a las normas tributarias generales
Las posibilidades que tienen las Leyes presupuestarias de modificar las normas tributarias generales y, en particular, la LGT, han sido precisadas por el Tribunal Constitucional en multitud de sentencias.
El Tribunal Constitucional ha concluido señalando que el contenido mínimo necesario e indisponible de la LPGE está constituido por las previsiones de ingresos y habilitaciones de gastos.
Además, ha indicado que, junto a este contenido mínimo, las Leyes de Presupuestos pueden tener otro contenido posible, no necesario y eventual. Para que este contenido sea constitucionalmente correcto se exigen dos condiciones:
- Que guarden relación directa con gastos e ingresos o con los criterios de política económica general (STC 206/2013).
- Que no supongan una restricción ilegítima de las competencias del poder legislativo, al disminuir sus facultades de examen y enmienda sin base constitucional, o por afectar al principio de seguridad jurídica, debido a la incertidumbre que una regulación de este tipo origina (STC 203/1998).
3.3. Modificaciones referidas a un tributo concreto
Las dudas que plantea el art. 134.7 CE cuando las modificaciones introducidas por las Leyes de Presupuestos se refieren a algún tributo en particular, fueron abordadas por el Tribunal Constitucional en la Sentencia 27/1981.
Tres son, en síntesis, las cuestiones más debatidas:
- Determinar el significado del término modificación de los tributos.
- Precisar el concepto de Ley tributaria sustantiva.
- Aclarar si la exigencia del art. 134.7 CE debe referirse, también, a los tributos cuyas Leyes sustantivas fueran anteriores a la Constitución Española.
A) Comencemos por determinar el sentido de la expresión modificación de los tributos. De la doctrina del Tribunal Constitucional se pueden deducir tres ideas:
- que se prohíbe la creación indiscriminada de tributos mediante la Ley de Presupuesto;
- que es posible introducir a través de ella alteraciones en la regulación de los tributos, incluso sustanciales y profundas, siempre que exista una norma adecuada que lo prevea; y
- que es admisible que lleve a cabo a través de la Ley de Presupuestos una mera adaptación del tributo a la realidad.
B) En segundo término, es necesario precisar el concepto de Ley tributaria sustantiva. Según el Tribunal Constitucional, por Ley tributaria sustantiva debe entenderse cualquier Ley, excluyendo la Ley de Presupuestos, en la que se regulen elementos de la relación tributaria que no sean meras generalizaciones, en cualquier caso deben excluirse las que regulen cuestiones formales.
Hay otros aspectos que debemos mencionar, referidos a la forma que puede revestir la Ley habilitante:
- La cláusula de habilitación puede estar contenida en una Ley de Bases, puesto que esta figura puede satisfacer las exigencias del principio de reserva de ley tributaria.
- Mayores problemas plantear la posibilidad de que la habilitación se contenga en un Decreto-Ley.
C) Por último, el análisis del art. 134.7 debe servir para precisar su aplicación al ordenamiento preconstitucional. En este punto hay que diferenciar dos situaciones:
- Modificaciones tributarias realizadas por Leyes de Presupuestos anteriores a 1978. El Tribunal Constitucional ha señalado que la regla constitucional no puede aplicarse retroactivamente al ser un precepto regulador de la producción normativa.
- Modificaciones tributarias realizadas por Leyes de Presupuestos posteriores a 1978. El Tribunal Constitucional ha señalado que es exigible la habilitación previa, bien por una ley posterior a la Constitución Española, bien por un precepto habilitante anterior a la Constitución Española.
3.4. Aplicación del art. 134.7 CE a las Comunidades Autónomas
Por último debemos examinar si la limitación contenida en el art. 134.7 CE es aplicable a las Leyes de Presupuestos de las Comunidades Autónomas. Nuestra opinión es favorable a tal aplicación, porque los fines a los que sirve el precepto son exigible tanto en el ámbito estatal como en el autonómico.
Aunque la postura del Tribunal Constitucional es ambigua, en principio el Tribunal Constitucional ha negado que se aplique a las Leyes de Presupuestos de las Comunidades Autónomas, con el argumento de que el precepto tiene por objeto la regulación de una institución estatal. Pero también ha admitido que tienen el mismo significado y alcance que las del Estado.
