4.1. Ideas generales
Dispone la Constitución Española, en su art. 86.1, que: "En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-Leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al derecho electoral general".
Según los apartados 2 y 3 de la norma, el Decreto-Ley debe ser convalidado por el Congreso en un plazo de 30 días y puede tramitarse como un proyecto de ley durante ese mismo plazo.
Las notas que caracterizan el Decreto-Ley como fuente del Derecho son las siguientes:
- Es un acto normativo con fuerza de Ley que emana del Gobierno.
- Solamente puede dictarse en caso de extraordinaria y urgente necesidad.
- Es una norma provisional por proceder de un órgano (el Gobierno) que no tiene potestad legislativa. Su incorporación definitiva al ordenamiento jurídico se produce cuando se convalida expresamente por el Congreso de los Diputados.
- Mediante Decreto-Ley no se pueden regular materias expresamente excluidas por el art. 86.1 CE.
Desde la perspectiva de la operatividad del Decreto-Ley en el ámbito de las instituciones tributarias, son tres las cuestiones que interesan: la determinación de los supuestos en que concurre una extraordinaria y urgente necesidad; la concreción de los aspectos tributarios que están excluidos de la regulación a través del Decreto-Ley y el análisis del procedimiento de convalidación.
4.2. La extraordinaria y urgente necesidad
La existencia de una necesidad extraordinaria y urgente como circunstancia imprescindible para la corrección constitucional de un DL ha sido objeto de análisis reiterado por el Tribunal Constitucional, no siempre coincidentes, su doctrina puede ser resumida:
- La extraordinaria y urgente necesidad debe ser explicitada por el Gobierno.
- No puede entenderse de manera restrictiva, sino que el Gobierno tiene en cada momento la posibilidad de discernir con gran flexibilidad la concurrencia o no de tales circunstancias.
- Los posibles defectos de un Decreto-Ley no se corrigen con su posterior convalidación o por su conversión en ley.
- La actuación del Gobierno está sometida al control del Tribunal Constitucional.
4.3. Concreción de los aspectos tributarios excluidos de su regulación por Decreto-Ley
La postura defendida por parte de la doctrina (Perez Royo y Palao) fue acogida por el Tribunal Constitucional (STC 182/1997) y es la que hoy se aplica en la práctica. La doctrina sobre esta cuestión se puede sintetizar del modo siguiente.
Respecto de la interpretación de los límites materiales de la utilización del Decreto-Ley hay que mantener una postura equilibrada que evite las concepciones extremas, de modo que el art. 86.1 ("no podrá afectar..") debe ser entendida en modo tal que no reduzca a la nada el Decreto-Ley, ni permita que por este medio se regule el régimen general de los derechos, deberes y libertades del Título I.
La cláusula del 86.1 CE como límite al empleo del Decreto-Ley no puede interpretarse en el sentido de que sólo se impide su utilización para regular el régimen general de un derecho o deber constitucional porque, en materia tributaria, supondría tanto como abrir un portillo a cualquier regulación, mediante Decreto-Ley.
El límite material al Decreto-Ley en materia tributaria no viene señalado por la reserva de Ley, de modo que lo encomendado a ley por el 31.3 CE tenga que coincidir necesariamente con lo que afecta al deber de contribuir establecido en el 31.1 CE.
Así pues, los límites al Decreto-Ley en materia tributaria deben buscarse en la configuración constitucional del deber de contribuir, es decir, deben referirse a sus elementos esenciales establecidos en el 31.1 CE, que no son otros que el de atender al sostenimiento de los gastos públicos con unas fronteras precisas: la capacidad contributiva de cada uno y el establecimiento, conservación y mejora de un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad, progresividad y no confiscatoriedad. Un Decreto-Ley, pues, no podrá alterar ni el régimen general ni aquellos elementos esenciales de los tributos que incidan en la determinación de la carga tributaria, puesto que se afectaría tales elementos esenciales del deber de contribuir. En definitiva, vulnerará el art. 86 CE "cualquier intervención o innovación normativa que, por su entidad cualitativa o cuantitativa, altere sensiblemente la posición del obligado a contribuir según su capacidad económica en el conjunto del sistema tributario".
Con estas indicaciones no se impide que se utilice el Decreto-Ley en materia tributaria al servicio de objetivos de política económica. Será preciso tener en cuenta en qué tributo concreto incide el Decreto-Ley qué elementos del mismo resultan alterados y cual es la naturaleza y alcance de la concreta regulación.
Como conclusión se puede decir que es posible utilizar el DL para regular cualquier aspecto del ordenamiento tributario. Como excepción, y estos son los únicos límites a tal utilización, no puede emplearse el DL para introducir modificaciones trascendentales en el sistema tributario, ni tampoco puede ser utilizado cuando la capacidad económica de los obligados a contribuir se vea sensiblemente afectada.
El art. 86.1 CE establece también que los DL no pueden afectar al régimen de las Comunidades Autónomas. Esta limitación puede tener importancia en materia tributaria, por cuanto las Comunidades Autónomas tienen competencias tanto respecto de los ingresos como de los gastos públicos.
4.4. Procedimiento de convalidación del Decreto-Ley
Dispone el art. 86 CE que:
"2. Los decretos leyes deberán ser inmediatamente sometido a debate y votación de totalidad al Congreso, convocado al respecto, si no estuviere reunido, en el plazo de 30 días. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente sobre su convalidación o derogación.
3. Durante el plazo establecido de 30 días, las Cortes podrán tramitarlos como Proyectos de Ley por el procedimiento de urgencia".
Así pues, son dos las vías a través de las cuales se produce la definitiva incorporación del DL al ordenamiento jurídico: mediante convalidación por el Congreso o mediante su conversión en Ley, cuando se tramite como proyecto de ley y se apruebe.
