8.8. El poder financiero de los entes locales

1. La CE garantiza la autonomía de los municipios y de las provincias (arts. 140 y 141) para la gestión de sus respectivos intereses (art. 137); autonomía local que fue concebida por el Tribunal Constitucional como el "derecho de la comunidad local a participar, a través de órganos propios, en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen" (STC 32/1981).

A diferencia de lo que sucede respecto del Estado y de las Comunidades Autónomas, no existe en nuestro sistema una delimitación constitucional de las competencias propias de los Entes locales. La autonomía para la gestión de sus respectivos intereses que la Constitución Española garantiza no predetermina un elenco de competencias propias, sino una noción indefinida de autonomía local basada en la participación competencial del Ente Local en todas las materias y asuntos que afectan a sus respectivos intereses, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación entre intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias.

2. Como técnica de protección de la autonomía local el Tribunal Constitucional asumió la doctrina de la garantía institucional, propugnando la distribución de competencias en función de los respectivos intereses: la garantía institucional de la autonomía local no asegura un contenido concreto, sino la preservación de una institución en términos recognoscibles.

Garantizada la existencia misma del Ente Local, el primer nivel de exigencias y por el mismo, el contenido mínimo necesario de la autonomía local comportará la atribución legal a los Entes locales de competencia en todas aquellas materias donde exista un interés de la comunidad local, generalmente concurrente con el interés del Estado y de la Comunidad Autónoma. De ahí que, al no existir una predeterminación constitucional de la autonomía local, corresponda al legislador delimitar el ámbito material de competencias, decidiendo la participación competencial en las diferente materias en función de los respectivos intereses.

3. También como elemento integrante de ese núcleo mínimo identificable de facultades, competencias y atribuciones que hace que los entes locales sean reconocibles por los ciudadanos como una instancia de toma de decisiones autónoma e individualizada, la autonomía local presupone la existencia de medios suficientes para el desempeño de las funciones que la Ley atribuyen a las Corporaciones locales.

Así se desprende del 142 CE, que ordena que las Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas.

Es pues, el principio de suficiencia de ingresos y no el de la autonomía financiera el que garantiza la Constitución Española en relación con las Haciendas locales.

4. El poder financiero de los entes locales aparece predeterminado por una normativa -contenida en Leyes estatales o autonómicas, en su caso-, en la que se establecen los criterios básicos conforme a los cuales los entes locales pueden ejercer sus propias competencias y pueden proyectar su propia autonomía.

El régimen hacendístico local ha sido configurado por el LRHL de la siguiente forma.

5. Hacienda Municipal. Régimen general. Los recursos están integrados por (arts. 2 y 56 LRHL):

1. Los ingresos procedentes de su patrimonio y demás de Derecho privado,
2. Los tributos propios clasificados en tasas, contribuciones especiales e impuestos y los recargos exigibles sobre los impuestos de las Comunidades Autónomas o de otras EELL.
3. Las participaciones en los tributos del Estado y de las Comunidades Autónomas.
4. Las subvenciones.
5. Los percibidos en concepto de precios públicos.
6. El producto de las operaciones de crédito.
7. El producto de las multas y sanciones en el ámbito de sus competencias.
8. Las demás prestaciones de Derecho Público.

Por lo que respecta a los ingresos de Derecho privado, el art. 3.1 LRHL los define como los rendimientos o productos de cualquier naturaleza derivados de su patrimonio, así como las adquisiciones a título de herencia, legado o donación. El patrimonio de las EELL está constituido por los bienes de su propiedad, así como de los derechos reales o personales de que sean titulares, susceptibles de valoración económica, siempre que unos y otros no se hallen afectos al uso o servicio público.

Así tendrán la consideración de ingresos de Derecho privado los siguientes:

• Los derivados de aquellos bienes que tengan jurídicamente la consideración de patrimoniales o de propios, tanto si derivan de su explotación, como si provienen de su enajenación o gravamen.
• Las donaciones, herencias, legados y auxilios de toda índole, procedentes de particulares, siempre que sean aceptados por el municipio.

En ningún caso tendrán la consideración de ingresos de Derecho privado los que procedan de los bienes de dominio público local (art. 3.3 LRHL), debiéndose observar que los ingresos procedentes de la enajenación o gravamen de bienes y derechos que tengan la consideración de patrimoniales no podrán destinarse a la financiación de gastos corrientes, salvo que se trate de parcelas sobrantes de vías públicas no edificables o de efectos no utilizables en servicios municipales.

Ingresos de Derecho Público. Dentro de estos ingresos cabe distinguir distintas categorías:

1. Los tributos propios, clasificados en tasas, contribuciones especiales e impuestos y los recargos exigibles sobre los impuestos de las Comunidades Autónomas o de otras EELL.
2. Recargos exigibles sobre impuestos de las Comunidades Autónomas o de otras EELL: las EELL podrán establecer recargos sobre los impuestos propios de la respectiva Comunidad Autónoma y de otras EELL en los casos expresamente previstos en las leyes de la CA (art. 38 LRHL).
3. Participaciones en los tributos del Estado y de las Comunidades Autónomas: las EELL participarán en los tributos del Estado en la cuantía y según los criterios que se establezcan en la propia ley y participarán en los tributos de las Comunidades Autónomas en la forma y cuantía que se determine por las leyes de sus respectivos Parlamentos (art. 39 LRHL).

Subvenciones. Las subvenciones de toda índole que obtengan las EELL con destino a sus obras y servicios no podrán ser aplicadas a atenciones distintas de aquellas para las que fueron otorgadas, salvo, en su caso, los sobrantes no reintegrables, cuya utilización no estuviese prevista en la concesión.

A fin de garantizar la correcta aplicación, las entidades públicas otorgantes podrán verificar el destino de las mismas. Si tras las actuaciones de verificación resultase que las subvenciones no fueron destinadas a los fines para los que fueren concedidas, la entidad pública otorgante exigirá el reintegro de su importe o podrá compensarlo con otras subvenciones o transferencias a que tuviere derecho la Entidad afectada (art. 40 LRHL).

Precios públicos. Se trata de un nuevo recurso que para las Haciendas locales ha introducido la ley. Aparece regulado en los arts. 41 a 47 LRHL y pueden establecerlo cualesquiera de las EELL que se contemplan en la Ley.

Operaciones de crédito. Las EELL podrán concertar operaciones de créditos en todas sus modalidades, tanto a corto como a largo plazo, así como operaciones financieras de cobertura y gestión del riesgo del tipo de interés y del tipo de cambio, en los términos previstos en los arts. 48 a 55 LRHL.

Multas y sanciones. El legislador se limita a citar este recurso de las EELL en el art. 2.1 LRHL, sin ocuparse pormenorizadamente del mismo. Este recurso se obtiene por las EELL en el ejercicio de la potestad sancionadora que se recoge en la LBRL.

En materia presupuestaria, la ordenación jurídica viene dada por normas estatales, debiendo los municipios acomodarse al régimen establecido en las mismas, sin perjuicio, de que en reconocimiento de su propia autonomía puedan establecer los fines a los que se van asignar los recursos disponibles. Sin embargo, los medios de impugnación del mismo, el régimen jurídico presupuestario viene establecido por leyes estatales.

6. Regímenes especiales. Hay regímenes especiales para:

• Baleares, consiste en reconocer a los Consejos Insulares de las Islas Baleares los mismos recursos previstos con carácter general para las Diputaciones Provinciales.
• Barcelona, desde 1960 el Municipio de Barcelona tiene un régimen tributario especial.
• Madrid, desde 1963 el Municipio de Madrid tiene un régimen tributario especial.
• Grandes ciudades: La ley 57/2003, establece un régimen orgánico específico para municipios superiores a 250.000 habitantes, las capitales de provincias superiores a 175.000 y municipios superiores a 75.000.
• Ceuta y Melilla, desde 1955 tienen un régimen tributario especial (art 159 LRHL).
• Canarias, de acuerdo con el LRHL, dispondrá de los recursos previstos con carácter general, teniendo los Cabildos Insulares los mismos tratamientos que las Diputaciones Provinciales.
• Navarra, régimen financiero foral navarro.
• País Vasco, régimen financiero foral del País Vasco.

7. Hacienda Provincial. Especialidades en relación con la Hacienda Municipal:

• Los recursos tributarios de las Provincias se reducen a tasas, contribuciones especiales y a un recargo que pueden establecer sobre el Impuesto sobre Actividades Económicas (arts. 132, 133 y 134 LRHL).
• La participación de las Provincias en los tributos del Estado se regula en los arts. 135 a 146 LRHL.
• Podrán percibir subvenciones tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas, y dentro de las subvenciones se considera como tal la participación que actualmente tienen las Provincias en las Apuestas Mutuas Deportivo Benéficas (art. 147 LRHL).
• Pueden establecer precios públicos en los términos establecidos en el art. 148 LRHL.
• Podrán percibir dotaciones de las correspondientes Comunidades Autónomas, cuando gestionen servicios propios de éstas, en los términos del art. 149 LRHL, así como concertar operaciones especiales de Tesorería, cuando asuman por cuenta de los Ayuntamientos de su ámbito territorial la recaudación de los Impuestos sobre Bienes Inmuebles y sobre Actividades Económicas (art. 149 LRHL).

8. Las Haciendas de las restantes EELL. Regulado en la Ley de Haciendas Locales se distinguen dos capítulos el relativo a los recursos de las entidades supramunicipales y el de los recursos de las entidades de ámbito territorial inferior al Municipio.