Procedimiento de reclamación económico-administrativa

En los arts. 235 a 240 LGT se regula el procedimiento de reclamación económico-administrativa en primera o en única instancia, abordándose el recurso ordinario de alzada y los extraordinarios, y en los arts. 245 a 248 el procedimiento abreviado.

Previamente, el art. 234 sienta las normas generales del procedimiento, declarando su impulso de oficio, sin posibilidad de prórroga de sus plazos y la gratuidad, sin perjuicio de que, si se apreciara temeridad o mala fe, pueden imponerse las costas al recurrente, conforme al art. 51 RGRVA; así como la exigencia de notificación de todos los actos y resoluciones que afecten a los interesados o pongan término a la reclamación. La reforma de la LGT de 2015 facilita la representación, que se entenderá válida si se admitió por la Administración en el procedimiento del que emanó el acto, y arbitra la notificación electrónica en las reclamaciones que obligatoriamente hayan de presentarse por esta vía.

El procedimiento se estructura en tres fases principales: iniciación, tramitación y terminación.

La iniciación abarca la mera presentación de la reclamación.

El plazo de interposición es de un mes desde el día siguiente al de notificación del acto o al día en que se entienda producido el silencio administrativo. En el caso de obligaciones pecuniarias entre particulares, desde que hay constancia de la realización u omisión de la retención, repercusión o sustitución y en el caso del deber de facturación, desde que se requirió formalmente su cumplimiento. Finalmente, en el caso de tributos periódicos de notificación colectiva, desde que finalizó el período voluntario de pago.

El escrito de interposición podrá limitarse a pedir que se tenga por interpuesta la reclamación, o podrá también contener las alegaciones del recurrente. En todo caso, identificará al reclamante, el acto recurrido, el tribunal ante el que se interpone y el domicilio para notificaciones. En el caso de obligaciones entre particulares, identificará también a la persona recurrida y su domicilio, adjuntando los antecedentes a disposición del reclamante o en registros públicos.

El lugar de presentación sólo lo aborda el art. 235 para indicar que, salvo en el caso de obligaciones entre particulares, en que el escrito se dirigirá al tribunal competente, habrá de dirigirse éste al órgano que dictó el acto. Por tanto, según la legislación administrativa, podrá presentarse en la sede de éste y en cualquier otro de los lugares autorizados.

Tras la presentación ante el órgano que dictó el acto, el art. 235.3 LGT, dispone que éste lo remitirá al tribunal competente en el plazo de un mes, junto con el expediente, al que podrá incorporar un informe si lo considera conveniente. En caso de no remisión del escrito, bastará que el reclamante presente copia sellada del mismo ante el tribunal para que pueda tramitarse la reclamación.

Pero este mismo precepto prevé una especie de "reposición impropia" cuya regulación legal deja abundantes lagunas. Dice que, si el escrito de interposición contuviera alegaciones, el órgano que lo recibe podrá, en el plazo del mes de que dispone para remitir el expediente al tribunal, anular total o parcialmente el acto recurrido, siempre que no se hubiera interpuesto la reposición previa, remitiendo al tribunal el nuevo acto dictado junto con el expediente y el escrito de interposición.

El art. 52 RGR desarrolla esta previsión legal, obligando a remitir también el acuerdo de anulación total o parcial, pero subsisten ciertas lagunas importantes. Del mismo resulta lo siguiente:

  • Si el órgano anula el acto y no dicta otro, lo notificará al interesado, que cuenta con quince días para manifestar su conformidad o disconformidad; en este último caso, se considerarán impugnados el acto originario y el de anulación
  • Si el órgano anula el acto y dicta otro sustitutivo, se extiende a todos la reclamación, que proseguirá salvo desistimiento expreso.
  • Si el órgano anula parcialmente el acto, la reclamación abarcará el acuerdo de anulación y el contenido subsiguiente al acto originario.

En los tres casos el precepto alude a la continuación de la reclamación en los términos expuestos, "a salvo de lo que resulte de las posteriores alegaciones del reclamante". Pero ni siquiera prevé la notificación al interesado en los dos últimos supuestos, y no indica expresamente que haya de concederse la puesta de manifiesto del expediente que según el art. 236 LGT, no procederá si el escrito de interposición ya contenía alegaciones y no se hizo reserva expresa del trámite; y justamente la formulación de alegaciones en el escrito inicial es el requisito que exige el art. 235.3 para que el órgano que dictó el acto pueda actuar de alguna de las formas descritas.

La instrucción la contemplan los arts. 236 y 237, destacando tres aspectos principales, relativos a la puesta de manifiesto del expediente, la prueba y la extensión de la revisión.

La puesta de manifiesto del expediente procederá cuando el escrito de interposición no contuviera alegaciones, y cuando, conteniéndolas, se solicitara expresamente en el mismo dicho trámite. Tendrá una duración de un mes, durante el que se podrán formular las alegaciones y proponer las pruebas. Si el Tribunal lo estima oportuno, podrá recabar informe aclaratorio del órgano que dictó el acto, debiendo dar traslado del mismo al recurrente para que alegue sobre él, pudiendo existir casos en que dicho informe sea preceptivo. Se permite prescindir de este trámite cuando de las alegaciones formuladas en el interposición, junto con los documentos aportados por el recurrente, puedan tenerse por ciertos los hechos alegados o resulte evidente un motivo de inadmisibilidad.

En el caso de reclamarse obligaciones entre particulares, el tribunal notificará al recurrido la reclamación para que comparezca mediante escrito de mera personación adjuntando los antecedentes que obren en su poder o en registros públicos, contando con plazo de un mes, según art. 56 RGRVA.

El art. 55 RGRVA dispone los trámites para completar, en su caso, el expediente, no computando el tiempo que se consuma en ello a efectos del plazo máximo para resolver, y sin perjuicio de que pueda continuar la reclamación con los antecedentes conocidos por el tribunal y aportados por el interesado.

Respecto a la prueba, el art. 236.4 indica que las testificales, periciales y las declaraciones de parte se realizarán mediante acta notarial o ante el secretario del tribunal, que extenderá el acta correspondiente.

Finalmente, en cuanto a la extensión de la revisión, el art. 237, la formula en sus términos tradicionales, atribuyendo al tribunal el conocimiento de todas las cuestiones de hecho y de derecho que ofrezca el expediente, hayan sido o no planteadas por los interesados; obligando el art. 239.2 a que la resolución decida todas las cuestiones, y permitiendo el art. 230 LGT la acumulación en los supuestos que contempla, advirtiendo que esta decisión no es recurrible. Conforme advierte el primero de los preceptos, ello no podrá dar lugar a la reformatio in peius, ni podrán abogarse tales cuestiones nuevas sin exponerlas a los interesados para que formulen alegaciones, durante un plazo de 10 días (art. 59 RGRVA).

La reforma de la LGT de 2015 introduce en su art. 237.3 el planteamiento por el TEA de cuestión prejudicial ante el TJUE, bien a iniciativa propia bien a petición de los reclamantes.

La terminación del procedimiento económico-administrativo se aborda por el art. 238 LGT, regulando el art. 239 la resolución y señalando el art. 240 el plazo para adoptar la misma.

El art. 238 admite diversas formas de terminación: renuncia al derecho en que se fundamenta la reclamación, desistimiento, caducidad, satisfacción extraprocesal y resolución. Salvo en este último caso, en los restantes el tribunal acordará motivadamente el archivo de actuaciones. En caso de renuncia y desistimiento, si son varios los comparecientes, sólo afectara al que los formule. Y desde luego, si son varias las cuestiones objeto de la reclamación, puede afectar sólo a algunas. En el caso de caducidad, sólo procederá por incumpliendo de trámites por el recurrente, pues no se prevé para incumplimiento de plazos por el tribunal. Por tanto, deberá ser declarada por el tribunal tras la inobservancia por el interesado del plazo o del trámite, siempre que se le hubiera advertido del efecto de su omisión.

En cuanto a la resolución, el art. 239 comienza estableciendo el deber de dictarla sin que el tribunal pueda abstenerse alegando duda o deficiencia de los preceptos legales. Se formulará por escrito conteniendo los antecedentes de hecho y los fundamentos de derecho en que se base y decidiendo todas las cuestiones suscitadas en el expediente.

Atendiendo a su contenido, podrá ser estimatoria, desestimatoria o de inadmisibilidad.

En el primer caso, podrá anular total o parcialmente el acto recurrido, tanto por motivos de fondo, como por defectos formales y, si éstos han disminuido las posibilidades de defensa del reclamante, se anulará el acto en la parte afectada ordenando la retroacción de actuaciones el momento de defecto formal.

La reforma de la LGT de 2015 dispone que, salvo en el caso de ordenarse la retroacción de actuaciones, los actos que se dicten en ejecución de la resolución, incluidas las liquidaciones, no formarán parte del procedimiento que dio lugar al acto impugnado.

El art. 239.7 comunica los efectos de la resolución a las obligaciones conexas con la recurrida, imponiendo, en su caso, su regularización y nueva liquidación conforme a los criterios de la resolución.

Las causas de inadmisibilidad, son la extemporaneidad, la falta de legitimación o de representación y la ausencia de objeto de la reclamación bien por no ser el acto reclamable por esta vía o por haberse identificado, por incongruencia de las pretensiones con el acto o por ser éste consentido y firme o reproducción de otro que lo sea o exista cosa juzgada.

El plazo de resolución, en cualquier de las instancias, es de un año desde la interposición, según art. 240 LGT, descontándose, en su caso, las dilaciones imputables al interesado. Transcurrido el año sin haber resolución, el interesado podrá entender desestimado por silencio administrativo su pretensión, al objeto de poder emprender los subsiguientes recursos, o bien esperar la resolución expresa, ya que ello no exime al tribunal de su deber de resolver. En todo caso si se había obtenido la suspensión del acto, a partir del plazo de un año dejarán de devengarse intereses de demora.

Tras la terminación del procedimiento se abre ya la fase de ejecución de la resolución, regulada en arts. 66 a 69 RGRVA, que debe entenderse que la llevará a cabo los órganos de aplicación.

Las resoluciones se ejecutarán en sus propios términos, salvo que se hubiera suspendido el acto y se prolongara esta situación a otras instancias, siendo aplicables, por expresa remisión del apartado 2, las disposiciones generales del Derecho administrativo relativas a transmisibilidad, conversión de actos viciados, conservación de actos y trámites y convalidación, y señalando el apartado 8 que todas las reglas anteriores son aplicables a la ejecución de resoluciones de los procedimientos especiales de revisión.

Por su parte, el art. 150.5 LGT expresamente sujeta la ejecución de resoluciones y Sentencias -cuando ordenan retrotraer actuaciones inspectoras de comprobación e investigación- a los plazos de duración del procedimiento inspector, con un mínimo de 6 meses.

Finalmente, los arts. 68 y 69 RGRVA abordan, respectivamente, los incidentes de ejecución y la extensión de efectos de las resoluciones económico-administrativa. Los incidentes se sustanciarán por el procedimiento seguido por la reclamación, suprimiéndose todos los trámites no indispensables y sin que puedan replantearse cuestiones decididas por la resolución. La extensión de efectos de las resoluciones se supedita a cinco requisitos que la hacen mucho más atractiva que su análoga judicial y, si cabe, menos eficaz:

  1. actos "en todo idénticos" al impugnado;
  2. posteriores a la interposición de la reclamación;
  3. que no sean firmes en vía administrativa;
  4. que la solicite el reclamante o interesado en la reclamación inicial;
  5. en el plazo de un mes desde la notificación de la resolución.

La reforma de la LGT de 2015 introduce en el art. 241 ter un recurso contra la ejecución, por disconformidad con el acto de ejecución de la resolución. Se interpone ante el mismo órgano del tribunal que dictó la resolución en el plazo de un mes y se tramita por el procedimiento abreviado, salvo que se trate de un supuesto de retroacción de actuaciones, que se tramitará por el procedimiento que corresponda a la cuantía. No se admite en él la solicitud de suspensión y será inadmitido en los supuestos que señala el art. 241.8 ter.