La delimitación definitiva de los bienes que han de comprenderse en el dominio público se hace asumiendo el criterio de afectación a diversos fines públicos como elemento esencial de su definición, lo que provoca una ampliación del concepto de bienes demaniales.
Pero también otras leyes complementarias o rectificadoras del Código Civil como las de legislación local y las leyes especiales de bienes genéricamente descritos como montes o minas fijan el concepto.
Del conjunto de esta normativa se infiere que aparte de la titularidad de un Ente público, para calificar un bien como de dominio público, es esencial el elemento del destino o de la afectación del bien a una finalidad pública; a un uso o a un servicio público o al fomento de la riqueza nacional, variedades de la afectación que, a su vez, determinan la clasificación de los bienes demaniales. No obstante, algunos bienes de dominio público pueden estar afectados a diversas finalidades públicas; son plurifuncionales y el art. 71 RLPAP los califica como bienes concurrentes.
Ese es el caso, por ejemplo, de las aguas públicas de los ríos o del mar territorial, afectadas al uso público de bañarse, lavar la ropa, navegar, etc, pero también afectadas a la riqueza nacional que supone su utilización para el riego o para la producción de energía eléctrica.
2.1. Bienes afectados al uso público o general
Integrados por los bienes afectados de forma directa al uso público como caminos, canales, puertos y puentes (arts. 339 y 344 CC). La legislación local enumeró como bienes de uso público, entre otros, paseos, calles, aguas, canales, etc.
Esta enumeración no puede considerarse cerrada, dado que el Código Civil se refiere a otros bienes análogos y el texto local alude a las demás obras públicas de aprovechamiento o utilización generales.
2.2. Bienes afectados a un servicio público. Los edificios públicos
Nuestro Derecho ofrece dos concepciones, una inicial restrictiva y otra más amplia y posterior.
La concepción inicial y restrictiva se consagra en el Código Civil, que limita doblemente el concepto de los bienes demaniales afectados al servicio público:
- En cuanto a la titularidad, por cuanto la afectación a los servicios públicos se refiere a los bienes del Estado únicamente, y no a los de los Entes locales (arts. 339.2 y 344).
- En cuanto a la finalidad de la afectación, que se restringe a los servicios públicos de la defensa nacional. Así se desprende de la enumeración del art. 339, solo comprensiva de las “murallas, fortalezas y demás obras de defensa del territorio”; también se infiere ese concepto restrictivo del art. 341 que circunscribe la afectación a la desvinculación del uso general o de las necesidades de la defensa del territorio, sin comprender, por consiguiente, la desafectación a los servicios públicos.
La legislación local amplió este concepto, incluyendo los edificios en que se alojan oficinas o cualesquiera servicios (art. 4 RBEL).
La LPAP define los bienes de dominio público por su afectación al uso general o al servicio público, precisando además que los inmuebles de titularidad de la Administración General del Estado o de los organismos públicos vinculados a ella o dependientes de la misma en que se alojen servicios, oficinas o dependencias de sus órganos o de los órganos constitucionales del Estado se considerarán, en todo caso, bienes de dominio público (art. 5.3).
El Derecho español ha pasado pues, de una concepción restrictiva de los bienes afectos al servicio público (la del Código Civil), a una mucho más amplia, que solo exige para calificar a un bien como demanial que esté afectado a un servicio público, tomando el concepto en su más amplia concepción subjetiva, como sinónimo de organismo administrativo.
Por otra parte, la LPAP y el RLPAP establecen una serie de normas generales para la utilización de los edificios administrativos partiendo de una enumeración, en el art. 155, de lo que entiende que son edificios administrativos.
2.3. Los bienes afectados a la Corona. El Patrimonio Nacional
La cuestión de los bienes de la Corona la resolvió el art. 342 CC remitiéndose a una ley especial y declarando que, en defecto de esta, se aplicasen las disposiciones generales que sobre la propiedad particular se establecen en el Código Civil.
La cuestión hoy se regula en la LPN y el RLPN, normativa que ya no se remite subsidiariamente al Código Civil sino a la LPAP.
El Patrimonio Real, indebidamente denominado Nacional, pues nacional es todo el dominio público y privado de las Administraciones Públicas, lo integran los bienes muebles e inmuebles titularidad del Estado afectados al uso y servicio del Rey y miembros de la Real Familia para ejercicio de la alta representación que la Constitución Española y las leyes le otorgan, y en cuanto sea compatible con esa afectación, lo estarán así mismo a fines culturales científicos o docentes que determine el Consejo de Administración de los mismos. Estos bienes son inalienables, imprescriptibles e inembargables, gozando de las prerrogativas de los bienes de dominio público estatal.
2.4. Bienes afectados al fomento de la riqueza nacional
Una tercera clase de bienes de dominio público la describe el art. 339 CC como la formada por los bienes que perteneciendo privativamente al Estado están afectos al fomento de la riqueza nacional (ej. las minas, mientras no se otorgue su concesión).
Régimen similar se aplica a las aguas minero-medicinales y minero-industriales: previa autorización administrativa, corresponde su aprovechamiento preferente en terrenos privados al dueño de la superficie, y en terrenos de dominio público, al que ha obtenido la autorización.
Las aguas terrestres están afectadas, además de a usos públicos, al fomento de la riqueza nacional y sus principales aprovechamientos se organizan, como las minas, por concesión administrativa en favor de los Entes públicos o de particulares.
2.5. Los montes públicos
La LMo, en su Exposición de Motivos, opta por su declaración como dominio público, constituyéndose el dominio público forestal con los montes incluidos en el Catálogo de Utilidad Pública y con los restantes montes afectados a un uso o un servicio público. De esta forma, se da el máximo grado de integridad y permanencia al territorio público forestal de mayor calidad. Al mismo tiempo, abre la posibilidad de la utilización del dominio público forestal por los ciudadanos para aquellos usos respetuosos con el medio natural. Asimismo, la LMo impone el más prístino régimen de protección demanial: “Los montes del dominio público forestal son inalienables, imprescriptibles e inembargables y no están sujetos a tributo alguno que grave su titularidad” (art. 14).
2.6. El dominio público radioeléctrico
La LGTel califica de dominio público la radioelectricidad, cuya titularidad, gestión, planificación, administración y control corresponden al Estado, conforme a la Ley y a los Tratados internacionales en lo que España sea parte, atendiendo a la normativa aplicable en la UE y a las resoluciones y recomendaciones de la UIT. Asimismo se incluye la utilización del dominio público radioeléctrico mediante redes de satélites.
La gestión tiene por objetivo el establecimiento de un marco jurídico que asegure unas condiciones armonizadas para su uso y que permita su disponibilidad y uso eficiente. A tales efectos, se distingue entre un uso común y un uso privativo.
El otorgamiento del derecho al uso común revestirá la forma de autorización administrativa si se trata del espectro radioeléctrico para radioaficionados y otros sin contenido económico, como los de banda ciudadana, estableciéndose mediante reglamento el plazo de su duración y las condiciones asociadas exigibles o si se otorga el derecho de uso privativo para autoprestación por el solicitante, salvo en el caso de Administraciones Públicas que requerirán de afectación demanial. No se otorgarán derechos de uso privativo del dominio público radioeléctrico para su uso en autoprestación en los supuestos en que la demanda supere a la oferta.
Por su parte, los derechos de uso privativo del dominio público radioeléctrico se otorgan por concesión a favor únicamente de los operadores, por plazos renovables en función de las disponibilidades y previsiones de la planificación de dicho dominio público. Los derechos de uso privativo sin limitación de número se otorgarán por un período que finalizará el 31 de diciembre del año natural en que cumplan su quinto año de vigencia, prorrogable por períodos de 5 años. Por su parte, los derechos de uso privativo con limitación de número tendrán la duración prevista en los correspondientes procedimientos de licitación que en todo caso será de un máximo de 20 años renovables.
Los títulos habilitantes para el uso del dominio público radioeléctrico se otorgan por la AER, a través de la afectación demanial si se trata de una Administración pública, o mediante autorización o concesión administrativa.
2.7. El demanio marítimo
El art. 132 CE solo hace referencia a un conjunto de bienes y establece que “Son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la ZEE y la PC”, su análisis lo vemos en capítulos posteriores.
