El sistema urbanístico liberal, concebido como urbanismo de calidad para satisfacer las necesidades de vivienda de las clases altas y medias a través de la producción de solares en la medida que el mercado lo demandase, no llegaba, sin embargo, a las necesidades de una población obrera o marginada. Aunque a la larga el mercado mismo pudo haber resuelto este problema mediante un exceso de oferta de suelo con la obligación de edificar, la impaciencia provoca el surgimiento de una cesión pública de solares para construcción de viviendas a bajo coste.
Ya desde la Restauración, el Proyecto de Ley sobre Construcción de Barriadas para Obreros, dictaminado favorablemente y remitido por el Senado al Congreso el 10 de diciembre de 1878, constituyó un primer paso en la actuación directa de los poderes públicos. En dicho proyecto la Administración no limitaba su actuación a la mera concesión de ayudas fiscales, sino que asumía una política activa de cesión de los terrenos precisos a fin de que las sociedades y los particulares pudiesen construir barrios para obreros, en los que los precios de las viviendas tanto en venta como en arrendamiento estaban tasados. Se contemplaba así una especie de promoción pública o mixta de viviendas en la que el Estado y los municipios se convertían en los suministradores del suelo. Se establecía que estos barrios no se podían edificar lejos de las poblaciones, y cuando fuera posible irían mezcladas con las construcciones existentes de otras clases. En el Congreso no se logró su aprobación, frustrándose tan importante iniciativa.
Fruto de anteriores trabajos del Instituto de Reformas Sociales fue el Proyecto de Ley de Casas Baratas que el Ministro de la Gobernación, Juan de la Cierva, presentó al Senado el 3 de junio de 1908, al que sigue la Ley de 12 de junio de 1911 sobre Habitaciones Higiénicas y Baratas, que constituyó el primer antecedente normativo promulgado para encauzar la intervención de la Administración pública en materia de vivienda, si bien aquélla se abstenía todavía de toda intervención directa en la actividad de urbanización y edificación. Esta intervención se instrumentalizaba a través de las Juntas de fomento y mejora de las habitaciones baratas, que debían ser constituidas en cada municipio con la función de estimular y favorecer la construcción de habitaciones higiénicas y baratas, destinadas a ser alquiladas o vendidas, al contado o a plazos, "a personas que vivan de una salario o sueldo modesto o eventual". Junto a la regulación de un sistema de edificación forzosa se facultaba al Estado, las provincias y los municipios a ceder gratuitamente terrenos o parcelas de su propiedad, sitos en el ensanche o en las afueras de las poblaciones, o los sobrantes de los de las vías de comunicación de cualquier clase, especialmente los que tuviesen fácil acceso a los centros o puntos de trabajo. En segundo lugar, la Administración asumía la función de estimular la iniciativa privada a través de un sistema de concesión de subvenciones.
Es la Ley de 10 de diciembre de 1921 la que impone por vez primera una política de vivienda ambiciosa, no exclusivamente dirigida a las clases desfavorecidas, y que más allá del fomento, concebía a los municipios como órganos de programación y gestión urbanística de éstas. A tal efecto, se les encomendaba el estudio y atención de las necesidades de viviendas en el municipio, la formulación de proyectos de urbanización y la construcción de casas baratas en terrenos de su propiedad y comprar terrenos necesarios con dicho fin. Fue desde entonces cuando la atención a las necesidades de vivienda se configuró como una obligación para los municipios.