5.1. Publicación
Al igual que las disposiciones reglamentarias de cuya naturaleza se reclaman, los Planes deben ser publicados en aplicación del principio de seguridad jurídica que impone el art. 9 CE.
La LBRL de 1985 obligó a insertar en el Boletín Oficial de la Provincia, además del texto íntegro del acuerdo aprobatorio, las ordenanzas y demás normas de los Planes urbanísticos. El Texto Refundido de 1992 restringió la publicación sólo a los acuerdos de aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento.
Por último, la Ley 39/1994 modificó el régimen local exigiendo la publicación en el Boletín Oficial de la Provincia, además del acuerdo de aprobación de los Planes, de las Normas de aquellos que sean aprobados definitivamente por los propios entes locales, exigencia que, al no alcanzar a los Planes cuya aprobación definitiva corresponde a los órganos autonómicos, ha creado una diferencia de trato difícil de justificar.
Deficiencias de publicidad corregidas de ordinario por la legislación autonómica que impone la publicación de los planes en el Boletín o Diario Oficial de cada Comunidad Autónoma, y sobre todo con la creación de registros especiales para su depósito.
El art. 25 TRLSRU establece todos los instrumentos de ordenación territorial y de ordenación y ejecución urbanísticas, incluidos los de distribución de beneficios y cargas, así como los convenios que con dicho objeto vayan a ser suscritos por la Administración competente, deben ser sometidos al trámite de información pública, así como establece la obligatoriedad de que los acuerdos de aprobación definitiva de todos los instrumentos de ordenación territorial y urbanística se publicarán en el Boletín Oficial correspondiente. Respecto a las normas y ordenanzas contenidas en tales instrumentos se estará a lo dispuesto en la legislación aplicable, es decir en la legislación autonómica.
5.2. Información y derecho de consulta
Si la publicación es preceptiva para la validez de los acuerdos de aprobación definitiva de todos los instrumentos de planeamiento, así como de las normas urbanísticas y ordenanzas en ellos contenidas, también sirve a su publicidad material o conocimiento público el derecho a consultar e informarse sobre ellos en el Ayuntamiento (Ley de 1992). Además del derecho a consultar, el propietario de terrenos puede solicitar del Ayuntamiento información sobre el régimen urbanístico aplicable a su finca, unidad de ejecución o sector. Derecho a la información y obtención de certificaciones reconocido por la LPAC a todos los interesados.
De nuevo vuelve sobre esta cuestión la Ley 8/2007 y el TRLSRU, calificando de derechos de los ciudadanos el acceso a la información disponible por las Administraciones Públicas sobre ordenación del territorio, urbanística y su evaluación material, así como obtención de copia o certificación de disposiciones o actos administrativos adoptados, en términos dispuestos por su legislación reguladora; también, ser informados por la Administración de forma completa, tiempo razonable y por escrito del régimen y condiciones urbanísticas aplicables a una finca determinada en los términos expresados por la ley reguladora.
Dentro del derecho de iniciativa de los particulares, se regulan las consultas a las Administraciones competentes sobre criterios y previsiones de ordenación urbanística, de los planes y proyectos sectoriales y de las obras a realizar para asegurar la conexión de la urbanización a redes de servicios y en su caso, de ampliación y refuerzo de las existentes fuera de la actuación. A estos efectos, se fijará el plazo máximo de contestación a la consulta (no más de 3 meses), así como los efectos que se sigan de ella. En todo caso la alteración de criterios y previsiones facilitados en la contestación, dentro del plazo en que ésta surta efectos, puede dar derecho a indemnización por los gastos incurridos por elaborar proyectos necesarios que resulten inútiles en los términos establecidos para fijar la responsabilidad de las Administraciones Públicas.
A estos mismos efectos sirve la llamada Cédula urbanística de terreno o de edificio, acreditativa de las circunstancias urbanísticas concurrentes en cada finca, documentos que los Ayuntamientos están obligados a crear y que podrán exigir para la parcelación, edificación y cualquier utilización de los edificios.
Y en fin, con carácter general, la misma norma prescribe que las Administraciones Públicas competentes impulsarán la publicidad telemática del contenido de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística en vigor, así como del anuncio de su sometimiento a información pública.
5.3. La obligatoriedad de los planes y sus efectos jurídicos
Los Planes y demás instrumentos urbanísticos son obligatorios e inmediatamente ejecutivos una vez publicada su aprobación definitiva. El efecto más inmediato de la obligatoriedad es que vinculan tanto a la Administración como a los particulares, que quedan obligados por igual al cumplimiento de sus disposiciones. Consecuencia de esa obligatoriedad y del carácter reglamentario de los Planes es la regla de su inderogabilidad singular; "será nulas de pleno derecho las reservas de dispensación que se contuvieran en los Planes y Ordenanzas, así como las que, con independencia de ellos, se concedieran". No obstante, si no hubiesen de dificultar su ejecución, admitió que en contra de lo establecido por los Planes, se autorizasen usos y obras justificados de carácter provisional, que habrían de demolerse cuando lo acordase el Ayuntamiento sin derecho a indemnización (art. 34).
Pero, ¿De qué forma obligan los Planes a las Administraciones superiores y en concreto a la Administración del Estado? y, ¿Tiene el Estado el deber de aceptar la denegación municipal de una licencia para las propias actividades que esta obligado a hacer o, por el contrario, puede imponer una actividad constructiva no prevista en el Plan?
Inicialmente no es excusa suficiente para eludir la obligatoria observancia del planeamiento territorial, la existencia de otros proyectos de las Administraciones Públicas superiores a la municipal. La obligatoriedad va también con éstas, sujetas al deber general de obtener la preceptiva licencia del Ayuntamiento para ejecutar cualquier actividad de urbanización o construcción, regla que se atemperada por dos vías:
- Una primera, prevista cuando concurran razones de urgencia o excepcional interés público, supuestos en los que en lugar de licencia, es preciso solicitar y obtener la conformidad municipal en relación con el proyecto y ante una negativa, el Consejo de Ministros puede acordar que se lleva a efecto en todo caso, acordando a la vez inmediata incoación del procedimiento de revisión o modificación del planeamiento.
- Una segunda posibilidad es que las leyes especiales exceptúen la necesidad de licencia municipal para determinadas obras de las Administraciones públicas o de las Entidades de Derecho público que administren bienes de aquéllas (Ley de Puertos, Ley de Aeropuertos…)
Otra cuestión problemática es la de los efectos del nuevo Plan de urbanismo sobre lo ya construido. ¿Debe demolerse, tolerarse o hacerse más gravosa la persistencia de construcciones que no se ajustan al nuevo planeamiento?
En principio esas edificaciones calificadas de fuera de ordenación se respetan y pueden convivir con el nuevo planeamiento, pero al precio de sufrir una suerte de congelación: no podrán realizar obras de consolidación, aumento de volumen, modernización o incremento de su valor de expropiación, pero sí las pequeñas reparaciones que exigieran la higiene, ornato y conservación del inmueble, salvo casos excepcionales que podrán autorizarse obras parciales y circunstanciales de consolidación si no está previsto expropiar o demoler la finca en 15 años a contar desde que se pretenda realizarlas. Cuando la disconformidad con el planeamiento no impida edificar en el mismo solar que ocupa el edificio el propietario puede demoler y construir con sujeción a dicho planeamiento, teniendo en estos casos el arrendatario derecho de retorno.
5.4. Legitimación de expropiaciones. Reversión
Mayor importancia reviste la legitimación de expropiaciones que sigue a la obligatoriedad y ejecutoriedad de los Planes, dada la variedad de funciones que en el urbanismo cumple la expropiación y que van desde su función legitimadora de las obras públicas previstas en los Planes a ser un sistema público de ejecución del planeamiento, pasando por su papel de garantizador de los deberes de los propietarios.
El art. 42.2 TRLSRU reitera la tradicional regla de que la aprobación de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística conllevará la declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación de bienes y derechos correspondientes, cuando dichos instrumentos habiliten para su ejecución y ésta deba producirse por expropiación.
Pero ¿qué ocurre cuando, habiéndose expropiado unos terrenos en ejecución del planeamiento, éste no se ejecuta o un planeamiento nuevo o la modificación del antiguo alteran la finalidad por la que fueron expropiados?¿Procede en este caso la reversión?
El TRLSRU admite la reversión con carácter general pero con numerosas excepciones. No procederá:
- Cuando el uso dotacional público que hubiera motivado la expropiación hubiera sido efectivamente implantado y mantenido durante 8 años, o bien cuando el nuevo uso asignado al suelo sea igualmente dotacional público.
- Haberse producido la expropiación para la formación o ampliación de un patrimonio público de suelo, siempre que el nuevo uso sea compatible con los fines de éste.
- Haberse producido la expropiación para la ejecución de una actuación de urbanización.
- Haberse producido la expropiación por incumplimiento de los deberes o no levantamiento de las cargas propias del régimen aplicable al suelo.
- Cualquiera de los restantes supuestos en que no proceda la reversión de acuerdo con la LEF.
En los casos en que el suelo haya sido expropiado para ejecutar una actuación de urbanización procede la reversión, cuando hayan transcurrido 10 años desde la expropiación sin que la urbanización se haya concluido. Por el contrario, no procede cuando del suelo expropiado se segreguen su suelo o subsuelo, conforme a lo previsto en el art. 47.2, siempre que se mantenga el uso dotacional público para el que fue expropiado o concurra alguna de las restantes circunstancias previstas en el apartado primero.
