El régimen jurídico básico de los bienes de la Administración comporta un régimen exorbitante de protección que desborda al de disponen los particulares sobre los suyos y que, sin llegar a la plenitud de medios de protección en el caso de los bienes de dominio público impide asimilar la naturaleza de esta propiedad a la civil.
Este régimen se caracteriza por la autotutela de la Administración sobre sus bienes a través de una serie de potestades (deslinde, recuperación directa, etc.) y otras reglas de naturaleza interna y organizativa (inventarios y catálogos) dirigidas a los funcionarios responsables de su custodia y gestión.
La ley atribuye a la Administración la posibilidad de adopción de medidas provisionales dentro de los procedimientos de deslinde, recuperación directa o desahucio para asegurar la eficacia del acto que en su momento pudiera dictarse. Incluso si existe un peligro inminente de pérdida o deterioro del bien, estas medidas podrán ser adoptadas antes de la iniciación del procedimiento.
5.1. Inventarios y catálogos
La protección de los bienes de la Administración se asegura con su inscripción en los inventarios o catálogos administrativos que permiten tener un conocimiento exacto de aquéllos, naturaleza y situación. Estamos ante una obligación que la LPAP impone con carácter general.
Los bienes patrimoniales del Estado se recogen en el Inventario General de Bienes y Derechos del Patrimonio del Estado. En el de las Corporaciones Locales se reseñan por separado entre otros: inmuebles, derechos reales, muebles de carácter histórico o artístico o de considerable valor económico, créditos y derechos de carácter personal de la Corporación, etc.
La inclusión de los bienes en un catálogo no añade nada a las potestades de defensa y recuperación de los mismos, salvo constituir principio de prueba por escrito, dado el valor que otorga el Código Civil a los documentos elaborados por funcionarios.
5.2. La inscripción en el Registro de la Propiedad
La Administración a pesar de disponer de amplias potestades para proteger directamente la propiedad y posesión de sus bienes no renuncia a la protección y a las ventajas que supone la inscripción en el Registro de la Propiedad para la propiedad privada.
La LPAP prescribe la inscripción de bienes y derechos demaniales y patrimoniales de las Administraciones Públicas así como actos y contratos referidos a ellos que puedan ser inscribibles, salvo los arrendamientos que lo sean conforme a la legislación hipotecaria, cuya inscripción es potestativa (art. 36 LPAP).
La Administración que compre el bien o derecho, haya dictado el acto o interviniera en el contrato que debe constar en el registro es la que debe solicitar la inscripción o en su defecto aquel que asuma su administración o gestión. A su vez el registrador que tenga conocimiento de que un bien o derecho propiedad de una Administración Pública no está correctamente inscrito, lo comunicará al órgano que asuma su administración para que inste lo que crea oportuno. Igual obligación tiene respecto a la inmatriculación de fincas e inscripciones de excesos de cabida de fincas colindantes con otras pertenecientes a la Administración Pública.
Respecto a cancelaciones o rectificación de inscripciones, la certificación administrativa del órgano competente de la Administración Pública es título suficiente, cuando previa instrucción del expediente y preceptivo informe técnico se acredite inexistencia o imposibilidad de localización física de la finca o se reconozca el mejor derecho o preferencia de título de tercero previo informe del Abogado del Estado u órgano asesor de la Administración actuante.
La resolución estimatoria de una reclamación previa a la vía civil interpuesta por un interesado para reconocimiento de su titularidad sobre una o varias fincas es título bastante, una vez le sea notificado, para que se rectifique la inscripción contradictoria que exista a favor de la Administración.
5.3. La acción de investigación
Como cualquier propietario la Administración tiene el derecho y deber de investigar la situación de sus bienes y derechos que se presumen de su propiedad, si ésta no consta, a fin de determinar su titularidad (art. 45).
Configurar este elemental derecho de todo propietario como potestad parece excesiva, si no fuera porque dicha investigación se fomenta en favor del particular denunciante con un derecho a premio del 10% del precio de venta del bien o su tasación pericial si no se vende.
5.4. El deslinde
Consiste en la facultad de todo propietario de precisar los límites de sus fincas, procediendo posteriormente a hacerlos visibles con hito o mojones, operación llamada amojonamiento. Será en todo caso un juez civil ordinario, vía procedimiento contradictorio declarativo, ante la falta de acuerdo quien deslinde las propiedades vecinas.
La LPAP reconoce a la Administración potestad de deslindar los bienes inmuebles de su patrimonio de otros de terceros cuando los límites entre ellos sean imprecisos o existen indicios de usurpación. A diferencia de la técnica usada para deslindar montes públicos en el XIX, el inicio y desarrollo de un deslinde administrativo no puede ser paralizado por los propietarios colindantes, bloqueando cualquier acción judicial que éstos pudieran ejercer con igual pretensión. Además si la finca está inscrita en el Registro de la Propiedad, se inscribe el deslinde administrativo, una vez firme, y en todo caso la resolución aprobatoria del mismo es título suficiente para la inmatriculación de los bienes siempre que contenga el resto de extremos exigidos por el art. 206 LH.
El procedimiento se inicia de oficio por iniciativa propia o petición de los colindantes, comunicándose al Registro para que por nota al margen de la inscripción de dominio se tomé razón de su incoación. Dicho inicio se publica en el BOE y tablón de edictos del Ayuntamiento donde radique el inmueble, notificándose a los que ostenten derechos sobre las fincas colindantes.
La resolución, dictada previo informe jurídico, debe notificarse a los afectados y publicarse en la forma antedicha. Firme el acuerdo, y si es preciso, se procede al amojonamiento, con intervención de los interesados que lo soliciten e inscripción en el Registro. El propietario disconforme deberá recurrir a la vía civil o la Contenciosa si el acto de deslinde adolece de vicios de competencia o procedimiento.
5.5. Reintegro posesorio
Es la potestad de la Administración de recuperar por sí misma, la posesión indebidamente perdida sobre bienes y derechos de su patrimonio, sin necesidad de acudir al Tribunal civil, distinguiendo (art. 55 LPAP):
- Bienes demaniales: se acepta el ejercicio por la Administración de recuperación directa de la propiedad y no sólo de la posesión en cualquier tiempo.
- Bienes patrimoniales: Se requiere de un procedimiento cuya iniciación debe notificarse antes de un año contado desde el día siguiente a la usurpación.
Dicho procedimiento consta de dos fases:
- Una declarativa: Con audiencia al interesado, y comprobada la usurpación posesoria y fecha de inicio de ésta, requerimiento al ocupante para que cese en su actuación, señalándole un plazo no superior a 8 días.
- Una ejecutoria: Si el poseedor ofrece resistencia a desalojar, estableciéndose cuantas medidas sean precisas para recuperar la posesión, inclusive el auxilio de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado o imponerse multas coercitivas por importe del 5% del valor de los bienes ocupados, reiteradas por períodos de 8 días hasta el desalojo.
5.6. El desahucio administrativo
El desahucio es un tipo especial de proceso civil por el cual el propietario de un inmueble recupera la posesión del mismo frente a los precaristas u otros ocupantes previa anulación o rescisión del título, normalmente arrendaticio que legitimaba su posesión.
Tratándose de bienes de dominio público, corresponde a la Administración, declarar cuando proceda, la rescisión, anulación, caducidad, etc. de los títulos concesionales, derivados del contrato administrativo de concesión. Para facilitar la recuperación sin necesidad de acudir al juez civil, si el ocupante no lo hace voluntariamente, la Ley reconoce a la Administración, potestad de recuperación en vía administrativa de la posesión de sus bienes demaniales cuando decaigan o desaparezca el título, condiciones o circunstancias que legitimaban la ocupación por terceros (art. 58).
5.7. Control judicial de los actos de autotutela
Compensación a tan exorbitantes poderes como son deslinde, recuperación de oficio y desahucio administrativo, es el carácter provisional de los mismos. Dichos actos sólo determinan situaciones posesorias a la Administración, la cual desde la ventajosa posición de poseedora y titular registral puede esperar la resolución de los posibles recursos contencioso-administrativos deducidos frente a ella.
Además siempre es posible plantear en vía civil por el particular que se sienta lesionado en su derecho dominical la cuestión definitiva de la propiedad, o subsistencia y vigencia del derecho arrendaticio en caso de desahucio conforme a lo establecido por el art. 3 LJCA que atribuye competencia exclusiva a la Jurisdicción civil en materia de derechos reales y arrendamientos de inmuebles. Así mismo, la regulación vigente de las tercerías de dominio, supone que la Administración no es competente para determinar y resolver en vía administrativa titularidades dominicales (art. 165 LGT).
El ejercicio de la acción civil, goza de unos plazos de ejercicio más generosos que los perentorios de las impugnaciones en vía administrativa.
