18.2. Instituciones de democracia directa

Algunos institutos de democracia directa coexisten con el sistema representativo que acoge la Constitución Española.

La Constitución Española, los Estatutos de Autonomía y otras leyes de desarrollo han reconocido la participación directa en tres ámbitos: ámbito nacional, el ámbito regional y el ámbito municipal.

2.1. Ámbito nacional

La Constitución Española ha reconocido dos instituciones de democracia directa en el ámbito nacional: el referéndum y la iniciativa legislativa popular.

A) El referéndum

Es un instrumento de participación directa que permite someter al pueblo una consulta concreta o un texto normativo legislativo: en este último supuesto recibe el nombre de referéndum legislativo o constituyente cuando versa acerca de la Constitución Española o sus reformas.

El mandato constitucional ha sido desarrollado mediante la LO 2/1980, sobre regulación de las distintas modalidades de referéndum.

En todos los casos, el referéndum se celebra por sufragio universal, igual, directo, libre y secreto.

B) El referéndum de ámbito nacional en la Constitución Española

La Constitución Española recoge dos tipos: el referéndum consultivo (art 92 CE) y el referéndum de reforma constitucional (art 167.3 y 168.3).

El referéndum consultivo. Recogido en el art. 92 CE, conforme al cual las decisiones políticas de especial trascendencia podrán ser sometidas a referéndum consultivo de todos los ciudadanos.

Es convocado por el Rey a propuesta del Presidente del Gobierno previa autorización del Congreso de los Diputados adoptada por mayoría absoluta.

En términos generales el referéndum se somete al régimen electoral general en lo que no se oponga a la LO 2/1980.

El proceso de democracia directa en que consiste el referéndum se articula a través de los grupos políticos en similares términos a como se producen los procesos electorales.

En cuanto al contenido de la pregunta, la Constitución Española señala que ésta versará sobre decisiones políticas de especial trascendencia. En principio pues, queda excluida la posibilidad de someter al pueblo un texto legislativo.

Es un instrumento político del Gobierno, asistido por la mayoría absoluta del Congreso, que previsiblemente sólo se utilizará cuando existan fundadas garantías de lograr un resultado afirmativo.

Por último afirmar que el resultado de la consulta será vinculante para el Gobierno, dada la tesis de atribución de soberanía del pueblo en el art. 1.2 CE.

El referéndum de reforma constitucional. La Constitución Española ha establecido dos procedimientos de reforma constitucional: El procedimiento ordinario y el procedimiento agravado. Éste último se aplica a las revisiones totales del texto constitucional y a las modificaciones que afecten al Título preliminar, a la sección primera del Capítulo II, del Título I y al Título II.

Conforme el art 168.3 CE, aprobada una reforma constitucional por el procedimiento agravado, será sometida a referéndum para su ratificación. Esta consulta tiene, pues, carácter necesario y vinculante.

La aprobación del proyecto de reforma por el sistema agravado y la necesidad de celebrar el referéndum debe ser comunicada por las Cortes Generales al Presidente del Gobierno que queda obligado a tramitar dicha convocatoria dentro del plazo de 30 días y a su celebración dentro de los 60 días siguientes.

El resto del articulado de la Constitución Española no comprendido en las materias propias de la reforma agravada, queda sujeto al procedimiento de reforma ordinario.

Según art. 167.3 CE, aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum cuando así lo soliciten, dentro de los 15 días siguientes a dicha aprobación, al menos 1/10 parte de los miembros de cualquiera de las cámaras. Se trata pues de un referéndum facultativo para los parlamentarios.

Si los parlamentarios no solicitan el referéndum en el plazo citado, la reforma se considera concluida.

Los plazos para convocar este referéndum son los mismos que los establecidos para la reforma agravada.

C) La iniciativa popular legislativa en el ámbito nacional

La iniciativa popular legislativa es un instrumento de participación directa de los ciudadanos. En este caso en el proceso legislativo, en su momento inicial.

Reconocida en el art. 87.3 CE que se remite a una LO para la regulación de esta institución. Como resultado fue aprobada la LO 3/1984, de 26 de marzo reguladora de la iniciativa legislativa popular.

La desconfianza del legislador hacia este tipo de institutos de democracia directa se hace patente incluso en la Exposición de motivos.

Pueden ejercer la iniciativa legislativa popular los ciudadanos españoles mayores de edad que se encuentren incluidos en el censo electoral. La LO relaciona una serie de materias excluidas de la iniciativa legislativa popular:

  • Las materias propias de las leyes orgánicas
  • Las materias de naturaleza tributaria
  • Las relativas a la prerrogativa de gracia
  • Las mencionadas en los arts. 131 y 134.1 CE, referidas a la planificación de la actividad económica y a los Presupuestos Generales del Estado.

En cuanto a los requisitos, la LO exige que la iniciativa legislativa popular se ejerza mediante la presentación de una proposición de ley (consistente en un texto articulado de carácter normativo precedido de una exposición de motivos) y que dicha propuesta sea avalada, al menos, por 500.000 electores cuyas firmas hayan sido autentificadas en la forma que la misma ley establece.

Junto a la proposición de ley, los promotores deben acompañar un documento en el que se expliquen y justifiquen las razones que estiman avalan la propuesta popular La proposición de ley debe depositarse ante la Mesa del Congreso de los Diputados que examinará la documentación y admitirá o inadmitirá la propuesta en un plazo no superior a 15 días.

Son causa de inadmisión:

  1. Que versen sobre materias excluidas
  2. Que no hayan cumplido los requisitos exigidos. Si se trata de un defecto subsanable se otorgará un mes de plazo para que los promotores complementen la documentación
  3. Que versen sobre materias inconexas entre sí
  4. Que exista previamente en cualquiera de las Cámaras un proyecto o una proposición de ley sobre el mismo asunto.
  5. Que sean reproducción de otra iniciativa legislativa popular presentada durante la legislatura
  6. Que exista previamente una proposición no de Ley aprobada por una Cámara que verse sobre la materia objeto de la iniciativa popular

Una vez que la Mesa del Congreso comunica a los promotores que su proposición de ley ha sido admitida, comienza el proceso de recogida de firmas, para la cual la LO habilita el plazo de 6 meses a contar desde dicha comunicación.

Este plazo puede ser prorrogado por la Mesa del Congreso cuando concurran circunstancias de fuerza mayor que hayan impedido completar el proceso.

Si no se consiguen recoger las 500.000 firmas necesarias, la iniciativa legislativa popular caduca.

El parlamento no queda vinculado por el texto presentado por los ciudadanos, de ello, y de la dificultad de lograr tal cantidad de firmas, cabe deducir la escasa virtualidad de la iniciativa legislativa popular tal y como ha sido regulada en nuestro ordenamiento jurídico.

2.2. Ámbito regional

En el ámbito territorial de las distintas Comunidades Autónomas se han reconocido también el referéndum y la iniciativa legislativa popular como institutos de democracia directa.

En cuanto al referéndum debemos distinguir en referéndum de iniciativa autonómica, referéndum de aprobación de los Estatutos de Autonomía y el referéndum de reforma estatutaria, así como el referéndum sobre la incorporación de Navarra al País Vasco.

A) Referéndum de iniciativa autonómica

Previsto en el art. 151.1 CE, ha tenido una sola aplicación en España en la consulta popular celebrada para la constitución de la Comunidad Autónoma Andaluza de 28-2-1980.

Este tipo de referéndum representa una excepción del procedimiento de iniciación autonómica reconocido en el art. 143.2 CE. El art 143.2 CE establece el procedimiento de acceso a la autonomía de carácter general.

Las autonomías constituidas conforme al procedimiento del art 143.2 CE pueden, transcurridos 5 años, mediante la reforma del Estatuto, ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco constitucional.

La Constitución Española ha establecido otro procedimiento mediante el cual determinadas Comunidades Autónomas pueden alcanzar desde su constitución el nivel superior de competencias al que alude el art 148.2 y para el que se establece un plazo de 5 años.

Este procedimiento alternativo está contemplado en el art 151.1 CE.

Este referéndum, por otro lado, ha agotado sus posibilidades de aplicación al haberse completado el mapa autonómico.

B) Referéndum de reforma estatutaria

Todavía exige la Constitución Española para los Estatutos que hubieran nacido al amparo de la vía del art 151 que cualquier reforma que se realice en dichos estatutos deberá ser sometida a referéndum.

En este sentido el art. 152.2 CE dispone: “Una vez sancionados y promulgados los respectivos Estatutos, solamente podrán ser modificados mediante los procedimientos en ellos establecidos y con referéndum entre los electores inscritos en los censos correspondientes”.

C) Referéndum sobre la incorporación de Navarra al País Vasco

La Disposición Transitoria Cuarta de la Constitución Española establece un procedimiento especial para el supuesto de incorporación de Navarra a la Comunidad Autónoma del País Vasco, según el cual la iniciativa correspondería al órgano foral competente y su decisión debería ser sometida a referéndum, expresamente convocado al efecto, y aprobado por la mayoría de votos.

Este procedimiento es sólo la previsión de una eventualidad y no se ha celebrado.

D) Iniciativa popular legislativa en las Comunidades Autónomas

Gran parte de los 19 EEAA (Excepto Castilla y león, Ceuta y Melilla), reconocen la iniciativa popular en el ámbito de sus respectivas comunidades Autónomas, lo cual permite a los ciudadanos de estos territorios presentar al Parlamente autonómico proposiciones de ley, conforme a una ley propia del Parlamento que deberá respetar el contenido de la LO 3/1984 reguladora de la iniciativa popular.

2.3. Ámbito municipal

A) Referéndum

La ley de régimen local y la LO del Referéndum permiten la articulación de este instituto de democracia directa en el ámbito municipal. En base a ello, las Comunidades Autónomas han adoptado distintas posiciones en cuanto a la incorporación o no del referéndum municipal en sus territorios.

Así Cataluña, Valencia, Canarias y Andalucía han asumido esta competencia inicialmente.

B) Régimen del Concejo Abierto

La Constitución Española, en su art. 140, ha reconocido una peculiar institución de democracia directa en el ámbito municipal que consiste en la adopción de decisiones en régimen de Concejo Abierto, lo cual permite la participación directa de los vecinos de un municipio.

La ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local dispone que funcionan en Concejo Abierto:

  1. Los municipios de menos de 100 habitantes y aquellos que lo usen tradicionalmente
  2. Aquellos que por situación geográfica, la mejor gestión de los intereses u otra circunstancia lo aconsejen.