18.1. Concepto y titularidad del derecho de participación

Artículo 23.1 CE:

“Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal”.

1.1. Concepto de derecho de participación

El art. 23.1 CE reconoce expresamente a los ciudadanos el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o a través de los procesos electorales.

No tiene precedentes en nuestro derecho constitucional histórico; tan sólo en el derecho comparado, con la Constitución Francesa o la Constitución Alemana.

La participación da unidad al sistema democrático, siendo fundamento del propio sistema.

El que hoy denominamos derecho de participación ha estado en la base de los grandes movimientos revolucionarios que han cimentado los actuales sistemas democráticos.

La idea de participación va unida a la de limitación jurídica del poder y a la aparición y consolidación del modelo de Estado de derecho.

El derecho de participación es un derecho fundamental que articula el sistema democrático de un Estado social y democrático de derecho consagrado en el art. 1.1 CE y es la forma de ejercitar la soberanía y, como expresamente figura en el mismo, reside en el pueblo español del que emanan todos los poderes del Estado.

Este derecho de participación, sin embargo, no habilita a los ciudadanos para exigir su participación en todos los asuntos públicos, pues, como dice el Tribunal Constitucional, se requiere un especial llamamiento o una especial competencia, si se trata de órganos públicos, o una especial legitimación si se trata de Entidades o sujetos de Derecho privado, que la ley puede, en tal caso, organizar.

Se reconoce así, la legitimidad del establecimiento de requisitos y el sometimiento del ejercicio de algunos derechos a procedimiento.

En cuanto al ámbito material de este derecho, se refiere a asuntos públicos, expresión que parece aludir a la participación política, aunque no agota aquí su contenido, ya que deben incluirse en este ámbito otras modalidades de participación social, económica, cultural, judicial siempre que tengan carácter o relevancia pública.

1.2. Titularidad del derecho de participación

El sujeto del derecho corresponde a los ciudadanos, término que alude de manera directa a la persona física (STC 51/1984).

El protagonismo de los partidos políticos respecto del derecho de participación y su reconocimiento como instrumento fundamental de la participación política, ha sido reconocido por el Tribunal Constitucional en STC 21/1990, en la que, aunque no se les reconoce titularidad del derecho de participación, se les atribuye un interés legítimo a que se respeten las condiciones para el ejercicio del sufragio.

También ha señalado el Tribunal Constitucional que se vulnera el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de representantes si se reconociera la facultad al partido político de privar de su condición de representante a quien ha sido expulsado del partido político. Una vez elegidos los representantes, éstos representan a todo el cuerpo electoral.

1.3. El derecho de acceso a cargos y funciones públicas

Artículo 23.2 CE:

“Asimismo, tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes”.

La interpretación del alcance y contenido de este derecho fundamental ha de hacerse considerando la Constitución Española como un todo en el que cada precepto encuentra su sentido pleno valorándolo en relación con los demás; es decir, de acuerdo con una interpretación sistemática.

El derecho a acceder a los cargos públicos comprende también el derecho a permanecer en los mismos, de otro modo este derecho quedaría vacío. Derecho a permanecer en condiciones de igualdad.

Los particulares pueden acudir al recurso de amparo en la medida en que las leyes establezcan condiciones discriminatorias (STC 5/1983) Ostentan la titularidad del derecho de acceso a los cargos públicos los ciudadanos, primero como candidatos a un cargo representativo y luego como parlamentarios y en su caso, incluso los Grupos parlamentarios en que éstos se integran y que ellos mismos constituyen, en la medida en que resulten menoscabados sus derechos (STC entre otras, 5 y 10/1983). Este artículo (23.2 CE) sirve de criterio de interpretación de las formas de participación administrativa, se aplica en el ámbito administrativo, en las reglas de participación directa e indirecta o representativa.

1.4. Formas de participación política: participación directa y participación indirecta o representativa

La soberanía popular, como facultad de un pueblo para dotarse de instituciones y leyes propias y para regular la convivencia a través de la participación política, puede tener diversas manifestaciones, pero todas ellas aluden a la idea central de democracia.

La imprescindible participación de los ciudadanos que define el sistema democrático puede realizarse por diversos medios. En general, la convivencia de la comunidad debe ser regulada cotidianamente, para lo que el titular de la soberanía del poder soberano pueda optar por:

  • Ejercer directamente las funciones y facultades inherentes al funcionamiento de la comunidad (participación directa)
  • Delegar en unos representantes las funciones de organización de la comunidad durante períodos determinados de tiempo (participación indirecta o representativa)
  • Complementar ambos sistemas, articulando la participación ciudadana tanto a través de la participación directa como a través de la elección de representantes.

La participación indirecta o representativa, en la cual el derecho fundamental a la participación en los asuntos públicos se manifiesta en la elección libre de representantes, es la forma más extendida en las democracias actuales.

En la mayor parte de los Estados actuales se reconoce en sus ordenamientos jurídicos algunos mecanismos de participación directa que coexisten dentro de un sistema fundamentalmente articulado en torno a la representación política.

La participación política, en un sentido general, puede ser definida como la acción de intervenir en los procesos de toma de decisiones públicas y presenta las siguientes características:

  • Es una participación reglada que se produce con ocasión de un procedimiento específico.
  • La participación tiene carácter puntual y no integra ni vincula al ciudadano en el órgano o institución que esté llamado a tramitar o, en su caso, resolver definitivamente la cuestión sometida a procedimiento.
  • Debe implicar también el derecho a no participar. Resulta difícilmente compatible con el principio de libertad la imposición de lo que, en principio, son derechos básicos de este tipo de régimen político.

1.5. Participación indirecta o representativa

El art. 6 CE proclama que los partidos políticos son instrumentos fundamentales para la participación política, sin encontrar en el resto del articulado una mención tan rotunda a favor de cualquiera de las instituciones de democracia directa.

En igual sentido el art. 66 CE afirma que las Cortes Generales representan al pueblo español... y es en una de sus cámaras, el Congreso de diputados, dónde se inviste al Presidente del Gobierno, que debe gozar de la confianza de la mayoría absoluta de sus miembros. El parlamento es, pues, la institución representativa por excelencia, en sus ámbitos territoriales correspondientes, Cortes Generales y Parlamentos autonómicos.

Todos ellos son instituciones representativas. Lo mismo cabe decir de los Ayuntamientos, de las Diputaciones provinciales y Cabildos.

Para definir aún más el tipo de mandato de los representantes, la Constitución Española, en su art. 67.2 establece que los miembros de las Cortes Generales no están ligados por el mandato imperativo. Ello implica que los representantes no pueden recibir instrucciones en el desenvolvimiento de su función.

Por otro lado, el sistema representativo debe reunir determinados caracteres para que pueda imbrincarse en un sistema democrático:

  1. Un sistema democrático para la elección de los representantes, de manera que la participación del pueblo en dicha elección pueda entenderse como una manifestación libre de la voluntad del titular de la soberanía, sufragio universal, libre, igual, directo y secreto, condiciones imprescindibles para garantizar la libertad de elección.
  2. Un sistema de control eficaz de la actuación de los representantes tanto en los aspectos estrictamente jurídicos como en el plano de la exigencia de responsabilidad política, que sólo puede garantizarse a través de la reversibilidad de la opción tomada en cada caso, es decir, a través de las elecciones periódicas. En cuanto a la renovación del mandato, la Constitución Española establece que tanto el Congreso de los Diputados como el Senado se renovarán cada 4 años, salvo que sean disueltas, facultad que se atribuye al Presidente del Gobierno o se produce automáticamente cuando el Congreso de Diputados no logra investir a un candidato como Presidente del Gobierno. En similares términos se pronuncian los Estatutos de Autonomía y las normas electorales de las diferentes Comunidades Autónomas.