Los Comicios son un órgano que integrado por un conjunto determinado de personas se reúne para adoptar acuerdos que vinculan a toda la comunidad y organizan la vida ciudadana.
No debe hablarse de Comicio sino de Comicios, pues lo cierto es que existieron distintas realidades que representan, de forma diferente y con poderes y facultades diversas, esta reunión o asamblea ciudadana.
A los Comicios se les suelen denominar también Asambleas populares. Esta adjetivación de "populares" debe ser adecuadamente entendida. No toda persona que vive en la comunidad política romana pertenece al Populus Romanus. En este sentido, habrá que determinar en cada etapa histórica qué es lo que debemos entender por "pueblo".
Pertenecen al Populus Romanus aquellos individuos de la comunidad que tienen reconocidos derechos de participación política en los asuntos públicos. La historiografía romana afirma que existe una Asamblea Comicial desde la misma fundación de Roma.
Podemos afirmar que el Comicio en Roma se extingue por inanición en el siglo I d.C. cuando se consolidan las nuevas estructuras políticas del Principado.
La inanición implica que estos Comicios dejan de funcionar simplemente porque dejan de ser convocados.
3.1. Clases de Comicios
A) Comicio Curiado
Suele afirmarse que la incipiente forma de Constitución de la primera Asamblea sería el Comicio Curiado. Las curias tendrían una cierta base étnica que respondería a los distintos grupos familiares. La doctrina más autorizada señala que diez casas formarían una gens y que diez gentes, o lo que es lo mismo 100 casas, formaría una curia.
La civitas, se habría constituido como consecuencia de la agrupación de distintos grupos gentilicios o gentes. Estas responderían a grupos familiares de corte patriarcal en los que se aglutina el conjunto de personas que están sujetos a una potestad familiar común.
La civitas se conforma como una comunidad con fines militares de defensa; con una finalidad económica para la mutua ayuda en la subsistencia material; o bien con fines religiosos.
En los primeros siglos de la civitas existe una clara diferenciación entre las dos clases sociales: Patricios y Plebeyos. La composición de los Comicios Curiados es de 30 curias en las que estaban representadas las tres tribus de la civitas primitiva, a razón de diez curias por tribu. Así se procedió a distribuir a todos los ciudadanos romanos con derecho a voto, ius safragii.
Las principales funciones del Comicio Curiado son:
- La inauguratio: Toma de posesión del Rex sacrorum, un sacerdote principal encargado del culto público de los dioses protectores de la comunidad romana.
- La cooptatio: pronunciamiento favorable a la admisión de una nueva gens a la vida ciudadana.
- Actuar como testigo cualificado en el momento en que un ciudadano romano otorga testamento. Este testamento es el denominado in calatis comitiis, es decir, ante los Comicios reunidos. Podía realizarse solamente los días 24 de marzo y 24 de mayo. Supone la designación de un heredero como sucesor en el patrimonio familiar y en el ejercicio de la potestas. Se convierte en un acto público con la presencia solemne del Comicio reunido. El heredero se convierte en una persona con poder e influencia política en la vida ciudadana. De ahí que al Comicio -que representa el conjunto de personas que tienen participación en la actividad política de la civitas-, le interesase conocer quién va a ser el sucesor. La presencia del Comicio es pasiva por lo que no puede opinar y menos cuestionar la idoneidad del instituido. No obstante, el mero hecho de que el testador deba manifestar quién es aquél al que ha elegido como heredero, ya supone un cierto grado de condicionamiento de su voluntad.
- La adrogatio implica el acoger como filius a alguien que hasta entonces era paterfamilias, con el propósito de que a la muerte del adrogante, el adrogado que siendo pater devino en filius se trasforme en paterfamilas de las dos familias ahora unidas. Todo ello, operado en el momento del fallecimiento surte efectos jurídicos como consecuencia de la muerte del testador.
- Por último, lex curiata de imperio. Esta Ley es la que concede el poder efectivo a una persona que ha sido elegida magistrado. La votación de esta Ley es un mero acto formal, sacro y ceremonial. Algún autor entiende que mantiene cierta importancia a los efectos de la formal atribución del imperium a los magistrados.
Cuando se consolidan las estructuras Republicanas el protagonismo estará en los Comicios Centuriados como nueva unidad militar básica. El Comicio Curiado se convierte en un órgano más simbólico que efectivo. Pierde todas las competencias políticas y se ve despojado de las militares y sus funciones se restringen a los ámbitos religioso y familiar.
El Comicio Curiado se conforma como un órgano depositario de las costumbres y las tradiciones romanas y su convocatoria más formal que real, queda a la reunión simbólica de 30 lictores en representación de las 30 originarias curias.
B) Comicio Centuriado
Su origen podría remontarse al segundo de los reyes etruscos, Servio Tulio en el siglo VII a.C. Ello se debería según las mismas fuentes a una reorganización de la estructura militar del ejército romano. Si bien no puede descartarse como posible causa generadora de la nueva organización comicial, en la que el Comicio no sería otra cosa que el exercitus centuriatus, esto es, el pueblo dispuesto para la lucha. Este Comicio Centuriado adquiere paulatinamente cada vez más presencia y competencias hasta llegar a convertirse en el órgano más representativo de participación ciudadana. Se trasforma así, en una verdadera Asamblea de ciudadanos que ostenta la representación del Populus Romanus.
Al organizarse Roma como una República se da el primer paso en la configuración de ésta como una democracia directa. En ella aquellos individuos tenían la condición de ciudadanos formaban parte del Comicio en el que cada uno contribuía, de forma activa aunque desigual, la actividad política y la vida pública.
Se instaura y se va consolidando en Roma un sistema de democracia censitaria. Este término obedece a que la democracia se restringe al conjunto de individuos que tienen derecho a ser inscritos en el censo.
Este modelo democrático censitario desaparecerá desde el siglo I hasta ser recuperado por las primeras formas políticas de los Estados Unidos y después de la Revolución francesa a fines del siglo XVIII.
C) Asamblea plebeya y Comicio por tribus
Puede decirse en la República que la Ley es aquello que el Comicio manda y establece.
Esta función legislativa se altera como consecuencia de la promulgación de la Ley Hortensia del 286 a.C. por la que se equiparan los Plebiscitos a las Leyes. El Plebiscito era el acuerdo adoptado en la Asamblea denominada Concilia plebis, en la que se reunían los ciudadanos que pertenecían a la clase plebeya.
La equiparación normativa, que trae consigo la Ley Hortensia, provoca la desaparición de los Concilia plebis. Además, se considera que el origen de los Comitia tributa pudiera, en algún grado, vincularse a esta misma medida legal.
Surge, así, la tercera de las formas comiciales que conoce la Roma republicana y que se denomina Comitia tributa: Comicios por tribus. Su origen es netamente civil y no militar.
Cada ciudadano romano con derecho de participación en el Comicio se integraría en una determinada tribu. Se considera que la tribu haría referencia a la residencia territorial del miembro del Comicio.
Se trataba pues de una tribu de base territorial, no por etnias como sucedía en el Comicio curiado, donde había tres tribus: Rammnes, Tities y Luceri, correspondientes al triple elemento étnico (latino, sabino y etrusco) que contribuye a la fundación de Roma.
Las personas que adquirían la ciudadanía en un momento posterior a su nacimiento se adscribían a una de las tribus existentes.
En estos Comicios la unidad de voto lo constituía la tribu. El voto de cada tribu se decidía en base al voto por mayoría relativa de sus miembros. Por el contrario, al igual que en los Comicios centuriados la votación final y decisiva se realizaba por el cómputo de tribus y no de ciudadanos y se precisaba la mayoría absoluta de votos afirmativos, es decir el de 18 o más tribus, para que la propuesta se aprobase o el candidato a una magistratura resultase elegido.
El número de las tribus rústicas fue casi ocho veces superior al de las urbanas debido a que las familias más importantes que pertenecían a la nobilitas poseían lujosas villas y enormes extensiones de tierras destinadas al cultivo, fuera del recinto amurallado de la civitas, a pesar de que algunos tuviesen también residencia en la ciudad. El sistema de votación final en el que vota la tribu guarda cierta similitud al modelo electoral que se utiliza en los Estados Unidos de América para la elección de su Presidente. En este sentido cada Estado alcanza la totalidad de los delegados o votos para la elección del Presidente. electorales. El partido político que gana por mayoría simple en un Estado, consigue o (equivalente a la tribu en la Roma republicana) tiene asignados un número de votos
Debido a ello, un Presidente electo por los delegados de los Estados puede haber conseguido en el recuento total de votos populares emitidos un número menor que el otro candidato que ha sido derrotado. Además, cuando un candidato alcanza la mayoría simple de los votos de los Delegados ya no tiene ninguna eficacia continuar con el recuento.
Asimismo en USA, como Roma, determinadas demarcaciones urbanas, de gran densidad de población tienen asignado sólo un voto de delegado y zonas de ámbito rural con mucha menos población, tienen también un voto. Por ello, muchos votantes se equiparan a pocos votantes, siendo pues diferente el peso de su voto.
Puede afirmarse que los Comitia tributa son la Asamblea de participación ciudadana más democrática de las tres. Esto se debe, en primer lugar a que sus competencias son estrictamente políticas desvinculadas de toda huella militar; en segundo lugar, a que ha desaparecido todo vestigio de privilegio patricio que todavía conservaron los Comicios centuriados; y en tercer lugar, y sobre todo, porque la distribución ciudadana no se realiza ya en atención a un criterio denominado timocrático.
Esta nueva forma comicial fue consolidándose aunque en un principio sólo asumen la elección de los magistrados menores, Ediles y Cuestores, desde fines del siglo II y en el siglo I a.C. su importancia se ve incrementada. Así, a finales de la República será en los Comitia tributa en donde se realice la votación de la mayor parte de las Leyes comiciales.
Las tres variantes de Asambleas populares realizan convocatorias y asumen funciones cambiantes a lo largo de toda la República. Su modelo puede considerarse como el sistema político que ha supuesto y alcanzado un mayor grado de participación ciudadana.
Por ello, pesar de las diferencias con el sistema actual de democracia es evidente que éste, debe su naturaleza y esencia a las experiencias democráticas ateniense y romana.
3.2. Composición
La distinción entre ciudadanos que pertenecen a la clase patricia o a la plebeya es prácticamente irrelevante en cuanto a su participación en la Asamblea. La única ventaja a favor del patriciado es que 18 centurias quedan reservadas por razones de tradición a la clase patricia. Este privilegio repercute de forma muy escasa en la toma de decisiones de la Asamblea.
No puede decirse lo mismo respecto del criterio que se establece para la distribución de los ciudadanos en las centurias que responde al modelo timocrático.
Se denomina así aquel sistema de organización política en el que ostentan el poder los que poseen mayor riqueza siendo ésta la base para la tributación y para la elaboración del censo.
La riqueza en la primitiva Roma republicana se basa en el patrimonio inmobiliario y no en la riqueza pecuniaria. Lo que se tiene en cuenta en la elaboración del censo es la cuantificación del conjunto de bienes, normalmente inmuebles, que conforman un patrimonio que se dedica básicamente a la agricultura. Esto nos lleva a imaginar una Roma todavía de carácter agraria en la que no había aparecido aún una economía pecuniaria basada en la actividad industrial y financiera.
Se tenía sólo en cuenta el valor de la tierra dedicada a labores agrícolas en atención al número de yugadas, siendo ésta una medida agraria, equivalente a la extensión que se calculaba se podía arar una yunta de vacas o bueyes en una jornada. Se suele atribuir al censor Apio Claudio, en el siglo IV a.C. una reforma que permite valorar además de las tierras y bienes inmuebles, la riqueza inmobiliaria y el dinero.
Se considera que esta misma reforma supuso cierta moderación del sistema timocrático por lo que llega a paliarse la diferencia de peso político de un ciudadano u otro por razón de su patrimonio. Ello no supuso la abolición del sistema. Encuadrar a los ciudadanos, en una u otra centuria por razón de su riqueza patrimonial atenta contra el principio de igualdad.
Esta deficiencia democrática no quiere decir que el sistema timocrático sea cerrado. Por el contrario, la organización de los Comicios se renueva cada lustro cuando el colegio de Censores procede a la elaboración del nuevo censo.
En cada lustro el ciudadano inscrito debía actualizar los datos de inscripción. Así, un individuo integrado en una centuria de escaso peso y poder político, por rezón de su exigua renta, pasan en el nuevo lustro a integrarse en una centuria de mayor rango.
Por esto el sistema timocrático es cambiable y no inmutable como ocurría en modelos anteriores en los que el individuo resulta condicionado por razón de su nacimiento a permanecer en una clase social.
En la época de consolidación republicana, esta Asamblea Popular se distribuye en 193 centurias. 18 son de equites. La distribución de las restantes centurias se realiza por razón de riqueza inmobiliaria. 170 centurias se dividen en cinco clases diferentes. La primera clase la constituyen 80 centurias y se integran a los ciudadanos que poseen una riqueza de más de 100.000 ases.
La segunda, tercera y cuarta clases quedan constituidas por 20 centurias cada una; y en las mismas se integran los ciudadanos con una riqueza estimada en más de 75.000. 50.000 y 25.000 ases. A la quinta clase le corresponden 30 centurias y en ellas se integran los ciudadanos con una riqueza de 12.500 ases.
Por último, hay cinco centurias residuales, infra classis. En ellas se integraban soldados de las legiones que no portaban armas. Se distribuirán en dos centurias de ingenieros pontoneros que preparaban el terreno para el avance de las tropas, dos centurias de músicos y una de portadores de bagaje.
Las 80 centurias en las que se integran los ciudadanos más ricos tienen un pequeño número de miembros, mientras que a medida que las clases descienden, el número de miembros de cada una aumenta considerablemente. Por ello, la importancia del voto individual en cada centuria varía de forma notable.
La eventual unión de las 18 centurias de la clase patricia con las 80 centurias de los individuos más poderosos económicamente, provoca la mayoría absoluta en la votación final por lo que se procedería a interrumpir el escrutinio por haberse ya alcanzado el acuerdo mayoritario.
3.3. Procedimiento y votación
En cuanto a la convocatoria, los dos Comicios que realmente funcionan en la época republicana: los Comicios centuriados y los Comicios por tribus. Los primeros Comicios sólo podían ser convocados por un magistrado que tuviera imperium, Cónsules y Pretores.
Este poder de convocatoria del Comicio se denominaba ius agendi cum populo (derecho de reunir al pueblo). La convocatoria se haría mediante un edicto del magistrado que anunciaba el día y la causa o motivo de la reunión. Entre la publicación del edicto y la fecha de la reunión debía transcurrir un determinado tiempo. Los Comitia Tributa podían ser convocados además por el Tribuno de la plebe.
Se reunían debido a su originario carácter militar fuera de la ciudad, en el campo de Marte, pues ningún acto de naturaleza castrense podía desarrollarse dentro del recinto amurallado. Por el contrario, el lugar de reunión de los Comicios por tribus estaba dentro del pomerium de la ciudad debido a su origen no militar.
Tanto las proposiciones de Ley como la indicación de los nombres de los candidatos propuestos para magistrados, debían ser expuestas al público, tres semanas previas, como mínimo, de la fecha señalada para la sesión oficial. Era usual que en este período el magistrado proponente convocase al pueblo para defender las ventajas de la Ley propuesta.
El día de la votación debía ser un día comicial con arreglo al calendario elaborado por el Colegio de Pontífices. No solía convocarse en día de mercado. Además estaba prohibido que coincidiesen la convocatoria del Senado con la del Comicio.
Después de la media noche el magistrado que iba a presidir la Asamblea, tomaba los augurios. Su interpretación correspondía a los sacerdotes del Colegio de los augures.
Si los auspicios eran favorables el pueblo era llamado a reunirse al apuntar el alba. Una vez constituido el Comicio, el magistrado daba lectura a los nombres de los candidatos propuestos para ocupar las magistraturas en el caso de que el Comicio desempeñase funciones electorales, o bien al texto del "proyecto de Ley" que proponía, e invitaba seguidamente a sus conciudadanos a votar. La votación es oral hasta el siglo II a.C. A partir de la aprobación de tres distintas Leyes, denominadas Tabellariae, se implanta el voto secreto.
Esta implantación del voto secreto supone obviamente una mayor democratización. En cuanto al desarrollo de la votación, ésta consta de dos fases. En la primera se obtenía el sentido del voto de cada centuria y en la segunda el sentido del voto de toda la Asamblea Comicial.
La Ley aprobada se denominaba Lex rogata. Se parece a un acuerdo formal entre el magistrado que propone la Ley y el pueblo que la acepta.
De este modo hay una cierta semejanza de esta concepción de Derecho público, con la de Derecho privado que se concreta en un negocio jurídico denominado sponsio. Consistía éste en una pregunta y una correlativa respuesta. Quien prometía a través de la respuesta positiva se comprometía a cumplir lo acordado.
Esto supone una ventaja de la democracia directa, en cuanto que es el propio pueblo quien se pronuncia y es el propio destinatario de la Ley quien la acepta voluntariamente.
Por el contrario, en nuestro sistema de democracia representativa, no se da esta identificación entre quien decide y quien debe cumplir. Esta carencia puede agravarse en las situaciones en las que el Parlamento no representa adecuadamente la voluntad popular.
También puede producirse debido al escaso interés que despierta en el pueblo elector el trabajo desarrollado en los procesos legislativos de aprobación de las Leyes.
Por su parte, si el Comicio asume la provocatio ad populum, el voto se concretaba en la fórmula de: condemno o absolvo. Cuando la votación era oral, una persona llamada rogator apuntaba los votos sobre una tablilla. Cuando se implanta la votación por escrito, existían unas personas denominadas apparitores que entregaban una tablilla a los votantes y éstas, una vez cumplimentadas se depositaban en unas cestas, nombrándose unas personas que se denominaban custodes ad cistam, que procedían a vigilar las mismas.
Para la votación se establecían dos fases sucesivas. En primer lugar el ciudadano se reunía con los que componían su propia centuria y emitía su voto en la misma. Una vez terminada la votación interna se procedía al recuento de los votos emitidos.
El voto de cada una de las centurias, se decidía por mayoría simple. Lo que significa que la centuria aprobaba o rechazaba la propuesta dependiendo de cuál las dos decisiones alcanzase más votos.
Una vez que concluían las votaciones y el escrutinio comenzaba la segunda fase. Decidido el voto de cada centuria éstas procedían a trasladar su decisión a una votación general. A través de la misma, se obtenía la voluntad de la Asamblea comicial. Se precisaba para la aprobación, la obtención de la mayoría absoluta, esto es al menos, 97 centurias.
El resultado se proclamaba por el magistrado. A esta proclamación formal se le denomina renuntiatio. Aprobada la rogatio el texto de la Ley entraba inmediatamente en vigor.
En nuestro vigente ordenamiento, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2 del Titulo Preliminar del Código Civil: "Las Leyes entran en vigor a los veinte días de su completa publicación en el Boletín Oficial del Estado si en ellas no se dispusiera otra cosa". Este periodo de tiempo, en el que la Ley está aprobada pero no está en vigor, es decir, no es eficaz, por lo que no se puede aplicar, se conoce con el nombre de vacatio legis. Es obvio que la Ley en un sistema parlamentario de democracia representativa, precisa de su publicación para su vigencia, pues es necesario proporcionar al ciudadano, un medio y un tiempo para que pueda tener conocimiento de la misma.
Por el contrario, en la República romana, como modelo de democracia directa, el contenido de la Ley era conocido antes de ser votada.
Las Leyes solían llevar el nombre del magistrado proponente que podía ser uno de los Cónsules y se solía hacer una mención a la materia o cuestión que regulaba. Más tarde se le da el nombre de uno de los Tribunos cuando las Leyes eran plebiscitos-Leyes. Cuando la Ley lleva un nombre único estamos en presencia de una Ley rogada por un magistrado proponente.
En cuanto a la conservación de la Ley se consolida la costumbre bien por mandato del magistrado o bien por disposición de la propia Ley, de escribir su texto en unas tablas de madera o de bronce. Después se deposita en un archivo oficial denominado Aerarium Saturni. La custodia es competencia de los Cuestores.
3.4. Competencias
Desempeñana funciones y competencias que presentan una triple naturaleza: electoral, legislativa y judicial.
En cuanto a la competencia electoral les incumbe la elección de los magistrados mayores, Cónsules y Pretores, así como la votación de la Lex de potestate censoria, la Ley que confiere el poder a los Censores. A los Comitia Tributa, corresponde la elección de los magistrados menores, Ediles y Cuestores, y más tarde procede también a elegir a los Tribunos, cuando éstos dejan de ser representantes de clase y se integran en el orden constitucional republicano.
Corresponde al Comicio por tribus, presidido por el Pontífice Máximo, la elección de los Sacerdotes Supremos de los distintos Colegios Sacerdotales. En esta elección no actúa toda la Asamblea Comicial, sino una especie de Comisión de la misma que recibe el nombre de Comitia tributa sacerdotum.
Por su parte, las Asambleas de la Plebe, procedían a la elección de las magistraturas plebeyas -Tribunos y Ediles de la plebe- hasta que su desaparición como consecuencia de la fusión entre las dos clases sociales.
Esta importante función puede relacionarse con las Cortes Generales en nuestro sistema constitucional. Las Cortes son la materialización de la democracia representativa. De ahí procede, en nuestro país, la legitimidad democrática de las Cortes Generales para ostentar el poder de designar a los principales órganos e instituciones de nuestro sistema político.
En la democracia romana la convocatoria a una jornada electoral es la propia convocatoria del Comicio, ya que éste se conforma sobre el censo. En el sistema actual a los ciudadanos se les llama exclusivamente a votar.
El derecho de participación en el Comicio se denomina ius sufragii. Es el derecho de sufragio activo o positivo. El derecho a ser elegido para el desempeño de una magistratura se conoce con el nombre de ius honorum. Es lo que en la actualidad se denomina derecho de sufragio pasivo.
A) Especial referencia a la función legislativa
La doctrina constitucional ha identificado al Parlamento con el Poder Legislativo del Estado en cuanto que sobre el mismo recae la facultad de aprobación de la Ley.
Es la Constitución la que atribuye a la Ley un valor supremo, en virtud del cual ocupa el primer rango jerárquico de la escala normativa. La Ley expresa el acuerdo que se alcanza por la votación en los mismos, en cuanto que dicho acuerdo, mayoritariamente adoptado, debe representar la voluntad popular.
Dicha voluntad popular y su plasmación en la Ley puede ser más auténtica en un sistema de democracia directa que en un sistema de democracia representativa ya que en este caso existe el riesgo de que el Parlamento se desvincule de la voluntad del pueblo.
El Parlamento moderno como el Comicio republicano ejerce principalmente, la potestad legislativa.
Este poder legislativo es compartido en Roma y en la actualidad con otros órganos estatales. Tanto en la Roma republicana con en cualquier democracia actual, el término Ley se reserva a la norma aprobada en el órgano depositario de la soberanía popular. Así, en Roma los magistrados más importantes, tuvieron la facultad de promulgar edictos; y el Senado la capacidad de aprobar Senadoconsultos.
En nuestro tiempo, esta función es asumida en parte también por el Gobierno. Así el Ejecutivo tiene concedida por la Constitución, en sus artículos 85 y 86, la potestad legislativa para aprobar "legislación de urgencia" y "legislación delegada".
La primera responde a supuestos de extraordinaria y urgente necesidad. En estos casos, el Gobierno puede aprobar disposiciones legislativas de carácter provisional, a través de los denominados Reales Decretos-Leyes, que no pueden regular ámbitos en los que rija el principio de reserva de Ley, es decir afectar a materias que la propia Constitución restringe su regulación a una Ley parlamentaria. Además, el Parlamento en estos casos no pierde el control legal ya que los citados Reales Decretos Leyes deberán someterse al Congreso de los Diputados para su convalidación o eventual derogación.
En el segundo supuesto, el Gobierno puede dictar un Real Decreto Legislativo solamente sobre una materia que haya sido delegada, expresamente, por las propias Cortes Generales.
B) La iniciativa legislativa
En la República romana la iniciativa legislativa correspondía a las magistraturas revestidas de imperium. La magistratura que, además de ostentar esta facultad, la ha desempeñado en mayor medida, ha sido el consulado. Los dos Cónsules ostentan la más alta y representativa función de gobierno.
Es probable, ya avanzada la República, que el Cónsul tuviese auxiliares que le ayudasen en el ejercicio esta misión. Por ello, parece lógico y conveniente que sean ellos quienes realicen las propuestas que consideren oportunas y las sometan a la votación popular.
En nuestro tiempo el impulso legislativo de propuesta y aprobación de proyectos de Ley, lo ostenta el Gobierno. Nuestra Constitución, en su artículo 97 atribuye al Gobierno "la función de dirección de la política nacional", lo que supone habilitarle para desarrollar iniciativas legislativas a través de las que pretenda llevar a cabo su programa de gobierno.
Se debería convertir, pues, en obligada la buena colaboración entre el poder de gobierno y el poder legislativo, a fin de se alcance el interés general y el bien común.
Corresponde, básicamente, al Gobierno, de acuerdo con el artículo 87 de la Constitución, la iniciativa legislativa. Añade el artículo 88: "Los proyectos de Ley serán aprobados en Consejo de Ministros, que los someterá al Congreso, acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos".
Nuestro Texto Constitucional establece con carácter complementario otros medios como la iniciativa popular. En todo caso, se exigen al menos 500.000 firmas acreditadas. No procederá dicha iniciativa popular en materias propias o reservadas a su aprobación por una Ley orgánica, en materias tributarias, en normas de carácter internacional, ni en aquellas relativas a la prerrogativa del derecho de gracia.
Este sistema hace que sea el propio pueblo quien proponga a sus representantes que procedan a discutir y votar una propuesta formulada desde la propia base democrática.
La Constitución en algunos supuestos expresamente previstos, no consiente que la iniciativa legislativa parta de ningún otro órgano más que del Gobierno.
C) El iter legislativo. El proceso de aprobación de la Ley
El denominado iter legislativo, es decir, el proceso que debe recorrer una iniciativa legislativa para convertirse en Ley cambia a lo largo de la vigencia del sistema republicano. Hay perfectamente diferenciadas, dos etapas.
El Cónsul procedía a llevar su propuesta a la Asamblea ciudadana y lo hacía realizando una convocatoria solemne con fines legislativos. Dicha convocatoria se debía ajustar a las normas y plazos que hemos señalado al exponer el procedimiento comicial.
En ningún caso, el Comicio posee la iniciativa legislativa, sino que ésta le viene siempre impuesta por el magistrado convocante. En la actualidad existe un medio en virtud del cual es el propio Parlamento quien toma la iniciativa legislativa.
El artículo 87 además de señalar que la iniciativa legislativa corresponde al Gobierno, añade que también corresponde: "al Congreso y al Senado, de acuerdo con la Constitución y los Reglamentos de las Cámaras". Exigen para que se presente una proposición de Ley que dicha proposición sea presentada con el respaldo de 50 firmas de diputados o senadores respectivamente.
En este caso se habla no de "proyecto de Ley", sino de "proposición de Ley". A diferencia del Comicio republicano, actualmente el propio Parlamento que tiene como función primordial la aprobación de la Ley puede, además, proponerla.
Volviendo a Roma, el magistrado que convoca los Comicios preside la sesión comicial. En el Comicio legislativo, la sesión se inicia a través de la lectura que realiza solemnemente el magistrado de su propuesta de Ley, rogatio. Una vez formulada la rogatio, el magistrado invita al pueblo a responder a través del ejercicio del voto.
Algunos piensan que, a fines de la República, se habría admitido la posibilidad de realizar una cierta discusión de la propuesta de Ley. Si ello fuese así lo cierto es que no se trataría de un auténtico debate en toda su amplitud. Además el magistrado podía dar por terminada, en el momento que considerase oportuno, la discusión y ordenar que se pasase a la votación.
Determinado sector doctrinal entiende que cuando funcionaron con competencias legislativas, los Comicios centuriados y los Comicios por tribus, cabria la posibilidad de formular la propuesta, indistintamente, ante una u otra Asamblea Comicial.
No obstante existieron siempre dos supuestos en los que se exigía inexorablemente la aprobación por parte de de los Comicio centuriados. Son, la votación de la Lex de potestate censoria, por la que se procede al nombramiento efectivo de los Censores, y la Lex de bello indicendo, que supone la declaración formal de guerra efectuada por Roma.
En este último caso, el Comicio no se podía convocar para pronunciarse sobre la misma más que cuando se hubiesen formalizado y cumplimentado dos medidas previas de carácter preventivo y en parte disuasorio. Primero, se requería que el Colegio sacerdotal de los Feciales declarase formalmente la existencia de una justa causa, bellum iustum. En segundo lugar, se procedía a realizar un intento de paz a los efectos de que éste pudiese aceptar las condiciones propuestas por Roma y así evitar el conflicto bélico. Si ambas condiciones se habían cumplido, el Cónsul podía llevar la propuesta de declaración de guerra para ser votada.
En el primer sistema de aprobación de una Ley, el magistrado una vez que se había aprobado la llevaba al Senado. Así una Ley ya aprobada podía no obtener el respaldo moral al haberse pronunciado los senadores en contra de su vigencia.
Esto representaba un problema grave de eficacia de la Ley. La Ley para su validez no precisa del refrendo que le proporciona la auctoritas senatorial, pero la ausencia de dicha auctoritas debilitaba la eficacia social de la Ley pues la opinión senatorial era muy influyente.
Por tanto, el procedimiento se modifica en su tramitación. En este sentido, los Cónsules tramitaban su iniciativa legislativa, en primer lugar, presentando su propuesta de Ley ante la Cámara senatorial. Después escucha el parecer de los senadores. Es el Senado un órgano deliberante y asesor de los poderes de gobierno efectivo que recaen en las magistraturas.
La propuesta legislativa al Senado no es obligatoria para un Cónsul. Puede presentarla directamente al Comicio para su votación. Ahora bien, sobre todo en materias de gran importancia política o trascendencia social, hacía conveniente conocer el parecer del Senado y que éste fuese favorable para, después, someterlas con más autoridad moral a la Asamblea Popular.
Una propuesta legislativa que el Cónsul presenta ante el Senado tiene más probabilidades de ser aprobada por el Comicio y lo que es tan importante, tiene muchas probabilidades de ser aplicada con un alto grado de cumplimiento popular.
Con la "aprobación" moral del Senado el Cónsul acude a la Asamblea popular para presentarla y el Comicio normalmente aprobará lo refrendado por el Senado.
Un papel semejante en nuestro sistema legislativo actual debería referirnos al Consejo de Estado.
El Consejo de Estado está regulado constitucionalmente en el artículo 107 de la Constitución. La nómina de sus integrantes se nutre de personalidades que han desempeñado cargos y funciones muy relevantes de la realidad política nacional.
La Ley que regula la composición y las funciones del Consejo de Estado es la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril. El Consejo de Estado emite dictámenes a petición del Presidente del Gobierno o los Ministros, así como los Presidentes de las Comunidades Autónomas.
El informe del Consejo de Estado es preceptivo, lo que significa que debe solicitarse. El informe nunca es vinculante. En el proceso de aprobación de una Ley, el Gobierno, a través del Presidente o de un Ministro, puede solicitar del Consejo de Estado estudios o informes y encomendarle la elaboración de propuestas legislativas o de reforma constitucional.
Por último, y a diferencia con el Senado romano, el artículo 20 de su Ley Orgánica señala que: "El Consejo de Estado, podrá elevar al Gobierno las propuestas que juzgue oportunas acerca de cualquier asunto que la práctica y experiencia de sus funciones le sugieran".
D) Limitaciones al poder legislativo del Comicio
Las dos principales limitaciones que en la República romana se establecen al poder y a la actividad legislativa comicial. La primera es de carácter religioso, la segunda de carácter civil. El Comicio no puede invadir el campo del ius sacrum, es decir del Derecho divino o
Derecho sagrado. Este Derecho pertenece a la competencia del Colegio Pontifical en coordinación con el Senado.
En relación con la segunda, el Comicio no podía alterar la estructura político constitucional de la civitas. En este sentido, puede afirmarse que en Roma existen unos pilares fundamentales y unos principios políticos, que no alcanzan a formularse en normas escritas concretas pero que son escrupulosamente respetados.
Estos principios y bases se refieren a la naturaleza, composición básica, funcionamiento y competencias de los principales órganos en los que se estructuraba la vida política de la civitas.
En este sentido se consideran principios políticos inalterables:
- La prohibición de restaurar la Monarquía.
- La prohibición de aprobar Leyes particulares. Se trata de disposiciones legislativas en las que se pretende favorecer o perjudicar a una persona o a un conjunto de personas que presentan alguna característica común.
- Este principio estaría ya formulado en Ley de las XII Tablas a través de la fórmula: Privilegia ne inrogando. No obstante, en la República, y muy fundamentalmente cuando ésta entró en crisis se aprueban algunas Leyes que pretendían perseguir a adversarios políticos. Como por ejemplo, la Lex Clodia de exilio Ciceronis, que ordena el destierro de Marco Tulio Cicerón.
- El derecho del ius provocationis o derecho de los ciudadanos de provocar al pueblo.
- Las reglas relativas a la inviolabilidad del Tribuno de la plebe.
Estas limitaciones suponen una constatación de que los Comicios Republicanos no se configuran como un poder legislativo e ilimitado. En el mismo sentido, puede establecerse un paralelismo de nuestro Parlamento manifestado en las Cortes Generales. Se hace preciso recordar que no puede hablarse de "soberanía parlamentaria". Ello llevaría al equívoco de entender que sería el Parlamento quien ostentase la representación soberana del Estado.
Por el contrario, el artículo 1 de CE señala que la soberanía reside en el pueblo español y que el artículo 9 establece que todos los poderes están sujetos a la Constitución. Por ello, las Cortes Generales no constituyen un poder soberano e ilimitado sino que debe entenderse que en su actuación y en el mismo ejercicio de su poder legislativo están sometidas al texto Constitucional.
3.5. Especial referencia al Iudicium populi
A) Función judicial del Comicio Centuriado
La competencia judicial del Comicio Centuriado se circunscribe exclusivamente a determinados supuestos criminales, previstos en la Ley. La asunción de esta función deriva de la denominada provocatio ad populum provocación en el sentido, no técnico-jurídico, de apelación al pueblo.
Parece que los orígenes de tal función deben referirse a la misma etapa monárquica. El Rey tendría potestad jurisdiccional para perseguir y castigar los hechos gravemente atentatorios contra toda la comunidad que se califican de crimina, crímenes.
El Monarca tendría facultades de condenar a muerte a una persona. Ahora bien, en el caso de que el condenado tuviese la condición de ciudadano romano, el Rey antes de ordenar la ejecución de la condena reuniría al Comicio, en sesión informal para conocer su parecer.
La consulta real no sería, en ningún caso, ni preceptiva ni vinculante.
Más tarde, cuando se opera el cambio al régimen republicano, los magistrados cum imperium, pueden imponer la condena a muerte. Quizás las primeras apelaciones al Comicio pudieran restringirse solamente a las acciones criminales con repercusión política.
La primera referencia normativa de la que tenemos constancia es un precepto contenido en la tabla IX de la Ley de las XII Tablas. Señala que en los supuestos de condena a pena capital, la Asamblea popular competente sería el Comitiatus máximas, denominación que parece refererirse al Comicio centuriado.
La consolidación de esta práctica consuetudinaria, llegaría entrada ya la etapa republicana. Se trataría de la aprobación sucesiva de tres Leyes Valerias, la más moderna de las cuales se data en el año 300 a.C. y se conoce como Lex Valeria de provocadone, Ley Valeria de "apelación".
El contenido fundamental de la Ley Valeria es la consagración legal de provocar al pueblo, es decir de apelar al Comicio, en el supuesto de ser condenado a pena capital. Se admite, más tarde, que pueda apelarse también a los Comicios por tribus para conocer de las condenas a penas pecuniarias consistentes en multas superiores a 3.020 ases.
En un primer momento, sólo podía solicitarse respecto de condenas impuestas por crímenes cometidos en la propia ciudad de Roma o en un radio de 1.000 pasos de su recinto amurallado. Posteriormente, se admite respecto de crímenes cometidos en todo territorio romano.
Por otra parte al principio sólo se admite la provocatio respecto de condenas impuestas por magistrados en el ejercicio del imperium domi, es decir, del imperio doméstico o ciudadano en la ciudad de Roma y su entorno. Por tanto, no cabe la provocación respecto de condenas impuestas por magistrado en el ejercicio del imperium militae.
Posteriormente, se admite respecto de condenas impuestas por los jefes militares, salvo que la condena a pena capital sea debida a un delito típicamente militar.
B) Procedimiento y naturaleza jurídica del ludicium populi
En cuanto al iudicium populi, el proceso se desarrolla en cuatro sesiones del Comicio en las que intervenía el pueblo con la presencia del magistrado. Las tres primeras son sesiones informales e informativas. No pueden, pues, ser consideradas auténticamente sesiones comiciales.
En las mismas el magistrado procede a la presentación de las pruebas que se hubiesen practicado para probar la culpabilidad del condenado. Al término de la tercera sesión, parece ser que cabría la posibilidad de que el magistrado retirase la condena o bien que se ratificase en la misma solicitando la pena de muerte para el reo.
De darse esta ratificación, se celebraba entonces la cuarta sesión en la que se procedía a la votación.
Existe constancia de que en determinados casos el magistrado proponía al reo una conmutación de la pena capital por el exilium, exilio. El exilio implicaba además la pérdida de la ciudadanía romana, la confiscación de todo su patrimonio y la conminación de que podía ser dado muerte por cualquiera, si regresaba a territorio romano.
En la cuarta sesión se hace constar: el nombre del condenado, la imputación del crimen y la pena. La Asamblea, se pronuncia mediante votación oral o escrita, según la época. La decisión popular es inapelable.
El iudicium populi decae con ocasión de la creación de Tribunales permanentes, denominados Quaestiones perpetuae, que desde mediados del siglo II a.C. se van creando para la persecución y castigo de diferentes delitos públicos (crimina). Más tarde, en el siglo I d.C. e instaurado ya el Principado, la provocatio ad populum presentada ante la Asamblea Popular es sustituida como derecho ciudadano, por la apellatio al Cesar.
En cuanto al "juicio popular", algunos autores consideran que, a partir de la Ley Valeria, existiría una fase instructora en la que el órgano competente investigaría y reuniría pruebas en las que pudiese sustentarse la eventual culpabilidad del reo.
Se entiende, así, que sería la Asamblea popular la única competente para pronunciar la sentencia que supusiese pena capital. Por lo que la provocatio supondría un recorte en las facultades del magistrado. Por el contrario, la doctrina mayoritaria entiende que la "función judicial" del Comicio no puede enmarcarse dentro del ejercicio de la potestad de jurisdicción criminal. En definitiva no se trata de un auténtico proceso penal.
Se admite la posibilidad de que la Asamblea pueda absolver a una persona encontrada culpable. La visión procesal que considera que el Comicio es un Tribunal de Justicia, no resulta adecuada. No puede un órgano popular y. por ello, profano en Derecho, tener la capacidad de decidir si el proceso que se presenta a su consideración se ha hecho correctamente o no desde un punto de vista jurídico.
