Estudio de la educación pública

En el análisis de la educación debemos cubrir dos tipos de cuestiones.

1. La justificación del papel público en este terreno.
2. Las distintas formas que puede adoptar esta política estatal.

Si pensamos que papel del sector público se debe a una voluntad de redistribuir rentas, entonces, se ha defender la gratuidad del sistema educativo. La gratuidad debería quedar restringida a aquellas personas que carecen de los medios suficientes; por el contrario, si el análisis se hace en base a las externalidades presentes en la enseñanza, la gratuidad quedaría ligada a la existencia de estos efectos externos, y, entonces, debería ponderarse, en cada nivel de enseñanza, hasta que punto estos efectos son relevantes.

4.1. Justificación de la intervención pública

La explicación de por qué la educación se considera un bien preferente se basa en los siguientes argumentos:

1. La participación en el proceso educativo es un mecanismo de redistribución de la renta. El argumento, señala que la capacidad de obtener ingresos en el mercado de trabajo depende de la formación recibida, a la que en muchos casos se denomina capital humano. Si la educación solo fuera accesible a quienes tienen medios económicos, las capas más desfavorecidas de la sociedad estarían permanentemente condenadas a obtener un bajo nivel de ingresos, pues, no podrían adquirir los conocimientos suficientes para alcanzar puestos mejor remunerados.
2. Un argumento en favor de la presencia pública en el sistema educativo se basa en la presencia de efectos externos positivos en este tipo de servicio. La idea es que la educación, en sus niveles básicos, no solo beneficia a quien la recibe, sino también al conjunto de la sociedad. Estos efectos beneficiosos proceden de muy diversas fuentes: el hecho de vivir en una sociedad más educada y tolerante, la propia posibilidad de sistemas democráticos de gobierno, la mayor capacidad de desarrollo económico al contar con una mano de obra mejor preparada, etc. son factores que nos benefician a todos simultáneamente.
3. Otro motivo que justifica el control por parte del sector público del sistema educativo se fundamenta en la presencia de información asimétrica en el mercado laboral. En este caso, la cuestión se refiere a que el empresario que va a contratar a un trabajador desconoce cuál es su productividad, que sólo llegara a observar después de su incorporación a la empresa. Si tiene que elegir entre varios candidatos tiene que acudir a datos externos, por ejemplo, los títulos académicos de que disponga cada uno, para hacerse una idea de qué puede esperar de cada posible empleado. Si estos títulos funcionan como una señal, en la terminología de Spence, de la capacidad del trabajador, entonces el sector público tiene un interés lógico en controlar que el contenido de tales documentos se corresponda con unos conocimientos contrastados de alguna forma. De ahí que la Administración se reserve una serie de competencias en materia de regulación y homologación de los diversos títulos.
4. Por último debe recordarse que el proceso educativo genera beneficios individualizables, de los que se apropia el sujeto que hace uso del servicio.
   • En tal sentido se ha dicho que allí donde sea más claro que el beneficiado es el propio individuo, este debe correr con los gastos de la enseñanza, mientras que donde los elementos de carácter social sean más acusados, la financiación pública tiene un mayor sentido. Desde este punto de vista, las políticas educativas deben ser diferentes de acuerdo con el nivel de enseñanza donde se apliquen.

Una forma fácil de considerar este último aspecto se fundamenta en el mismo tipo de análisis que desarrollamos en el capitulo anterior al hablar de los problemas del medio ambiente. Para ello, consideremos las situaciones representadas en la figura 6.1. En el panel de la izquierda se considera el caso de la enseñanza básica, en la que los elementos redistributivos o de externalidad positiva son muy acusados, lo que se indica por una gran discrepancia entre la demanda DD, que refleja los beneficios individuales de quienes perciben los conocimientos correspondientes, y la línea Seguridad Social que incluye, además los beneficios sociales. Por el contrario, en el panel B se representa gráficamente la situación de la enseñanza universitaria en la que la discrepancia entre beneficios sociales y los apropiados individualmente es muy poco significativa.

En el primer supuesto, el mercado, actuando libremente, fijaría un precio de equilibrio P_E y una cantidad Q_E, donde los beneficios individuales se igualan con el coste marginal de proveer educación. Sin embargo, si se tienen en cuenta además los beneficios sociales, para el conjunto del país seria óptimo alcanzar la cantidad Q_B.

Ello obligaría a que el sector público garantizase que los oferentes recibieran el precio P_B y que, en cambio, los receptores de los servicios educativos pagasen un precio a cambio, negativo, P_P, La idea de que los usuarios de la educación reciban un precio a cambio no debe resultar de todo sorprendente, pues para familias de un nivel de renta bajo, puede resultar más útil que los componentes de la misma se incorporen al mercado de trabajo, mientras que si van a la escuela se dejan de percibir los ingresos correspondientes, desde esa perspectiva, no solo resulta necesaria la gratuidad de la enseñanza sino también la percepción de un pago compensatorio. Naturalmente, no es forzoso que el precio pagado por los usuarios sea negativo, sino que puede ser sencillamente cero, o como ocurre en el panel (B), que representa la enseñanza superior, una cifra positiva.

En efecto, en el caso de la enseñanza universitaria, los beneficios sociales son mucho menos importantes que en los niveles básicos, pues las consecuencias del proceso educativo son más fácilmente apropiables por el individuo. En estas circunstancias, seria defendible que el coste de la enseñanza recayera principalmente sobre los beneficiarios de la misma y que la intervención pública quedara restringida a garantizar el acceso a la enseñanza superior de las personas que carecen de los medios suficientes para ello.

4.2. Principales políticas en materia de educación

Podemos distinguir cuatro tipos de posibilidades de intervención en la educación: la provisión pública, los centros privados financiados directamente por el sector público, el cheque escolar y el sistema de préstamos avalados por el sector público.

A) Centros públicos

En su versión más radical, se propondría que todo el sistema educativo se realizara a través de centros de titularidad estatal. Quienes defienden esta opción señalan las siguientes ventajas:

1. Mayores posibilidades de desarrollar el aspecto redistributivo del proceso de enseñanza.
2. Mejor control de la calidad del servicio que podría prestarse de un modo más homogéneo, pues la Administración podría comprobar que las instalaciones y medios disponibles en cada centro de enseñanza son similares, sin que las zonas más desarrolladas contasen con centros mejor dotados que los de las zonas más deprimidas.
3. Igualmente se considera que el sector público podría garantizar una mayor homogeneidad en las exigencias para la obtención de los títulos correspondientes, sin dejar espacio a centros privados donde se podría “comprar” el diploma acreditativo de determinados estudios.

Frente a estas ventajas, se han señalado un buen número de inconvenientes:

1. Se duda de que todas las ventajas señaladas en el párrafo anterior lo sean realmente, pues la experiencia parece demostrar que el nivel de exigencia y la calidad de las instalaciones de centros públicos es muy heterogénea.
2. Las críticas al comportamiento del sector público pueden aplicarse directamente a este tipo de política pública. La manifestación de la enseñanza en centros públicos, las dificultades para medir la calidad de los docentes, etc., son críticas que se escuchan con frecuencia entre los usuarios del servicio público de enseñanza, mientras que por parte de los gestores, sean o no personal docente, se ponen de manifiesto los inconvenientes de un sistema en el que el precio pagado por el usuario está muy por debajo del coste, con el consiguiente incentivo al abuso del servicio.
3. Una última crítica que puede apuntarse se deriva del carácter monopolista que tendría un servicio completamente estatal con todos los inconvenientes que ello supone para cualquier tipo de mercado en términos de capacidad de innovación pedagógica o de contenido de la enseñanza. En este sentido, se ha apuntado que la presencia de centros privados en competencia con los públicos es un incentivo para que estos mejoren la calidad de la enseñanza que prestan, si no quieren incurrir en el riesgo de perder alumnado.

B) Centros privados concertados

En este sistema, coexisten los centros públicos con los privados, si bien éstos reciben su financiación con cargo a los presupuestos generales del Estado, al menos para cubrir aquellos niveles de enseñanza que se consideran obligatorios y gratuitos.

A cambio de recibir la financiación pública, el centro privado se obliga al cumplimiento de determinadas normas en materia de organización interna del centro (por ej., creación del Consejo Escolar con participación de padres, profesores y alumnos) o en cuanto al proceso de selección del alumnado, en el que intervienen sobre todo consideraciones de carácter geográfico.

Al margen de las ventajas e inconvenientes que se deducen, por oposición, de las enumeradas en la alternativa anterior, se han citado algunas consideraciones adicionales:

1. El centro privado se mueve por criterios de rentabilidad, como cualquier empresa privada. En estas circunstancias no es posible garantizar el acceso de todos a la enseñanza si no hay centros públicos que complementen la oferta privada, pues habría zonas del país sin oferta escolar por no ser rentable.
2. La existencia de un sistema público que coexista con otro privado también se ha defendido para evitar que el sector privado de la enseñanza engañe a los responsables educativos, solicitando una subvención superior a la necesaria.
   • Si el sector público tiene su propio sistema de centros, conoce con cierto detalle cual es el coste de las instalaciones necesarias para impartir la docencia con una calidad determinada.
3. El sistema de conciertos se ha criticado en la medida en que impone restricciones, no siempre relacionadas con la garantía de la calidad en el servicio prestado, pues muchas veces se relacionan con un determinado modelo de gestión o con la aceptación de criterios específicos para la admisión de alumnos.
4. Por último, el hecho de que los conciertos se negocien periódicamente entre el sector público y el centro privado introduce elementos de incertidumbre que pueden hacer deseable para el empresario renunciar al sistema. En estas circunstancias, el sector público puede verse obligado a construir nuevas plazas con la finalidad de garantizar la enseñanza gratuita, lo que puede resultar mucho más costoso.

C) El sistema de cheque escolar

En esta alternativa, el sector público financia directamente a las familias entregando unos fondos que solo pueden utilizarse para pagar el coste de la enseñanza, de ahí el nombre de cheque escolar que recibe este planteamiento.

El cheque puede adoptar un sistema muy flexible: puede ser graduado según el nivel de renta del perceptor, puede ser utilizado para pagar íntegramente el coste de la enseñanza en un centro público o para satisfacer parte del coste de la matricula en un centro privado.

La principal ventaja del cheque escolar es que da la máxima libertad a las familias a la hora de decidir la enseñanza que recibirán sus hijos. Además se alega que los centros escolares competirán por obtener el máximo número de alumnos, con lo que su propio interés les hará ofrecer un alto nivel de calidad en el servicio. Entre sus desventajas, se dice (esta propuesta tiene su origen en los Estados Unidos de América) que un sistema de esta naturaleza no garantiza la integración de los distintos grupos sociales (y raciales, principalmente), pues determinados centros podrían presentar como su característica fundamental el de ser “centros exclusivos”. Igualmente se dice que en muchos casos los centros compiten garantizando un alto nivel de aprobados o elevando artificialmente las notas medias. De ahí que el uso de este sistema se haya completado con mecanismos de evaluación que permita evitar efectos indeseables.

D) Los créditos avalados por el sector público

La enseñanza, especialmente la universitaria, permite la obtención de ingresos superiores a su receptor. Se trata entonces, de que si el ciudadano se beneficia pague el servicio y, en el caso de que no disponga de fondos, puede acceder a préstamos a bajo interés que, en su caso avalaría el sector público. Una vez que esta persona encuentre un trabajo, después de su etapa de formación, procedería a devolver el crédito percibido.

Aunque el planteamiento parece eficiente, hay dos razones que pueden dificultar su puesta en marcha:

1. El peticionario del crédito puede pensar que sus posibilidades de encontrar un trabajo que le permita devolverlo son escasas. En esas circunstancias, y salvo que pueda recibir el respaldo de otras personas (normalmente sus familiares), no se atreverá a involucrarse en este tipo de operación.
2. Si el Estado avala el capital y los intereses de los créditos de todos los estudiantes que lo soliciten, se verá obligado a poner límites en la cuantía o en las condiciones para acceder a ello, pues, en caso contrario el gasto podría llegar a ser excesiva.