La reflexión de los distintos autores que se han ocupado del comportamiento del sector publico se fundamenta en suponer que los agentes que influyen en la actividad del sector estatal de la economía se mueven por criterios de optimización, es decir, se considera que votantes, representantes políticos, grupos de presión o funcionarios que administran la acción pública se mueven con el objetivo de satisfacer sus intereses, sometidos a aquellas restricciones que su posición en el proceso les impone.
3.1. Los votantes
Cuando se intenta dar una interpretación económica a decisiones como las de ejercer el derecho al voto o recabar información para que tal derecho se ejercite de un modo más reflexivo, nos tropezamos con dos tipos de dificultades.
- Las comunes a la extensión del análisis económico a materias que no estaban incluidas en el campo propio de la ciencia económica.
- Qué tipos de variables deben incorporarse al análisis y hasta qué punto puede explicarse que efectivamente los ciudadanos se acerquen a las urnas. Esta cuestión es la que nos interesa, y para explicarla haremos uso del modelo propuesto por Downs.
Este economista considera: que la acción del votante (R) depende de la probabilidad de que su comportamiento afecte al resultado de la elección (π), de los beneficios que les reporte el hecho de que gane el grupo político que prefiere (B), de los costes que le imponga acudir a las urnas, en términos de las actividades a que debe renunciar para ejercer su voto (C) y, de los beneficios que le produzca el mero hecho de “participar” en el proceso electoral, en términos de propia satisfacción o procedentes de la aprobación de tal comportamiento por parte del grupo social al que pertenezca (D). En estas circunstancias se propone la siguiente función para explicar que el votante acuda o no a ejercer su derecho:
R = B · π + D - C
Esta formulación permite extraer algunas conclusiones:
- Resulta irrelevante hablar de votos “cautivos” en este contexto, pues se supone que todos los votantes valoran los beneficios que les reportará que un determinado partido gane las elecciones. Que tales beneficios sean individualizables (aumento poder adquisitivo, extender la enseñanza obligatoria…) o que estén motivados por el altruismo: es indiferente para el análisis.
- Si el votante estima que su participación puede ser decisiva para el resultado final de la elección (π es muy grande).
- Los costes de ir a votar explicarían las diferencias que se observan cuando la jornada electoral se celebra en días laborables o en días festivos.
- Los beneficios reflejados en el componente D servirían para entender determinadas conductas, como las de apostar al equipo ganador (conocido como efecto bandwagon o furgón de cola, es decir, “subirse” al carro del ganador), y sentirse así parte de una victoria colectiva.
3.2. Los políticos
Si en el caso de los votantes se trataba de explicar por qué estarán dispuestos a dedicar parte de su tiempo en recabar información y ejercer el derecho al voto; respecto al comportamiento de los políticos, la cuestión es más sencilla, pues la presencia de un número limitado de partidos, disputando un mercado de votantes potenciales, tiene parecidos con la situación que se califica en los estudios de Microeconomía como de oligopolio. Sea cual sea el motivo, lo cierto es que el dirigente político o su partido, pretenderán hacer máximo el número de votos.
Conclusiones:
- En países cuyo sistema electoral sea de carácter mayoritario y de tendencia al bipartidismo, ambos grupos políticos tenderán a ocupar el centro político, de tal modo que sus ofertas electorales serán bastante similares. Si un partido presenta un programa excesivamente radical, para los gustos o preferencias del votante medio, solo recibirá el apoyo de una franja del electorado, dejando libre el resto del mercado a su competidor.
- En aquellos regímenes políticos cuyo sistema electoral sea proporcional y de tendencia al multipartidismo, se generan soluciones inestables, pues la tendencia de los grupos políticos mayoritarios hacia el centro político se ve compensada por la entrada de competidores potenciales en los respectivos extremos.
La tendencia hacia el centro político se ve reforzada con el argumento de que cada partido tenderá a ocupar los espacios próximos, confiando en que mantendrá cierto apoyo de su electorado tradicional.
Supongamos que el partido X trata de gobernar satisfaciendo los deseos de quienes no le han votado todavía. Para ello, deberá adoptar decisiones que, tal vez, le quiten aporte entre su electorado básico, pero esa pérdida de confianza no será inmediata e incluso, puede que no llegue a darse nunca, si las alternativas no son satisfactorias.
El mismo objetivo de hacer máximo el número de votos recibidos explica, también, que los dirigentes políticos traten de distribuir los costes de la decisión de tal modo que ningún colectivo se vea especialmente perjudicado, mientras que los beneficios suelen dirigirse a grupos singulares de votantes, cuya movilización en favor de los candidatos del partido se considera necesaria para la consecución de la victoria electoral. Por último, este comportamiento explica que los políticos tiendan a sobrevalorar los beneficios derivados de una acción determinada y a subestimar sus costes.
3.3. Los grupos de presión
En casi todos los sistemas políticos democráticos la relación entre los votantes y sus representantes electos o, incluso, la misma acción del gobierno se ve afectada por la presencia de grupos organizados en defensa de sus propios intereses, que actúan al margen del proceso electoral. La existencia de grupos de presión en la actividad política es una evidencia con la que debe contarse a la hora de evaluar cuál es el funcionamiento real de la acción del sector público.
El objetivo de estos grupos organizados es obtener la satisfacción máxima de sus intereses o hacer máximos sus beneficios ¿qué motivos pueden explicar que un individuo o una empresa decidan participar en un grupo de presión? Esta cuestión no resulta trivial, por la razón de que, para cualquier agente económico, resultaría más rentable beneficiarse de las acciones del grupo de presión, sin incurrir en los costes que impone su pertenencia al mismo. Si todos realizan la misma reflexión: el grupo de presión no llegaría a formarse.
Esta dificultad se puede resolver de dos modos distintos. De una parte, se ha afirmado que la formación de grupos de presión es más fácil cuando el número de integrantes es más pequeño, mientras que el comportamiento free rider se producirá en los grupos más amplios.
De otra, puede considerarse que los grupos de presión parten de asociaciones preexistentes como una actividad complementaria, de tal modo que el grupo ya estaba formado, de forma voluntaria o coactiva, y después, decide utilizar sus medios para influir en los resultados de la acción gubernamental.
En cuanto a los medios de los que disponen los grupos de presión para condicionar la acción del sector público, pueden destacarse los siguientes:
- La entrega de fondos para contribuir a la elección de aquellos candidatos que puedan defender sus intereses, desde el gobierno o el Parlamento.
- La existencia de deficiencias en la información disponible por el sector público, antes de llevar a cabo una decisión, pueden llevarle a consultar a los sectores más interesados en la adopción de determinadas normas, o en la puesta en marcha de determinadas medidas de política económica. Estas diferencias en la información permiten a los grupos de presión condicionar la acción del Estado, al que se le presenta como única solución viable aquella que coincide más exactamente con sus intereses.
- También resulta relevante la posibilidad de suministrar información a los votantes. Los grupos de presión pueden reducir los costes en que incurre el ciudadano para informarse sobre las consecuencias de la acción del gobierno y decidir si le sigue apoyando, o si le retira su confianza. Ahora bien, la información que se difunde por el grupo de presión tenderá a favorecer sus puntos de vista, y no podrá caracterizarse como neutral.
3.4. Los funcionarios
Cuando se analiza el comportamiento de los funcionarios, que son quienes acaban proveyendo los bienes y servicios de la actividad pública en buen número de casos, la referencia obligada son las aportaciones de Niskanen, quien formula su modelo distinguiendo entre el “burócrata” y la agencia que le entrega los fondos para su labor, ya sea ésta el Parlamento o el responsable político de un órgano de la Administración.
El análisis de Niskanen considera que existe una diferencia entre la información disponible para la agencia y para el funcionario. La agencia sólo observa el nivel de servicio público suministrado y asigna el presupuesto, B, considerando que existe una relación entre éste y la calidad del servicio prestado, pero desconoce el coste de entregar las distintas unidades de bienes o servicios públicos.
El funcionario, por su parte, sí conoce el coste de suministrarlas y, además, tiene sus propios intereses en el proceso. Se considera que el responsable de una sección dentro de un Departamento ministerial, o en general de una unidad de gasto, desea hacer máximo el presupuesto de que dispone, pues su importancia en la organización burocrática o, incluso su propia autoestima, depende de la cantidad de fondos que administra.
Figura 5. Comportamiento de los funcionarios y gasto presupuestario.
En el gráfico, el presupuesto que está dispuesto a entregar la agencia para la provisión de servicios públicos es creciente, pero a un ritmo decreciente, lo que se indica con la línea B. Los costes, en cambio, son crecientes a una tasa cada vez mayor, lo que señalamos con la línea C. Por último, la línea de trazo más grueso (B – C) representa la diferencia entre el presupuesto recibido y el coste de producir el servicio público. Si el comportamiento de los funcionarios fuera similar a una empresa que tratase de hacer máximo el beneficio, se elegiría aquella cantidad donde la diferencia entre ambos elementos fuera lo mayor posible, es decir, se optaría por la cantidad Q*, con un presupuesto B*, y además, esta solución sería eficiente. Ahora bien, si los funcionarios pretenden disponer de un presupuesto amplio, elegirán la cantidad Qo con un presupuesto mucho mayor, Bo. De este modo se explica el fenómeno habitual de que toda unidad de gasto tiende a agotar el presupuesto que se le asigna.
Otros elementos que explicarían como la conducta de los funcionarios colaboran al crecimiento del gasto público:
- Si la agencia no puede comprobar el coste real de suministrar distintas unidades de servicios públicos, puede considerar que aquellas unidades de gasto que no agotan el presupuesto que se les atribuye, reciben fondos excesivos. En tales circunstancias, se recortarán los fondos disponibles en futuros presupuestos. De esta manera, se elimina cualquier incentivo para que los responsables de la unidad de gasto traten de hacer mínimos los costes de su gestión, pues el único resultado palpable de su eficacia será disponer de menos fondos en el futuro, sin que pueda mejorarse, en períodos sucesivos, la calidad de los servicios suministrados.
- La ausencia de precios en el sistema de decisión pública impide medir la eficiencia de la actuación de los funcionarios, de ahí las dificultades de establecer mecanismos que incentiven, a través de los salarios, un comportamiento similar al que puede observarse en el sector privado. Además, este factor convierte en sospechoso de arbitrariedad a cualquier sistema de incentivos, de modo que se acaba prefiriendo el uso de complementos de salario por la importancia de la función realizada, o los años de servicio en la Administración.
