1.1. La organización ministerial
A) El Estatuto de Bayona y la administración de José Bonaparte
Al iniciarse el siglo XIX el sistema ministerial estaba compuesto por los cinco departamentos de Estado, Guerra, Marina, Justicia y Hacienda. Esa estructura no fue respetada por el Estatuto de Bayona. El Estatuto dispuso un régimen de nueve ministerios, facultando al rey para fusionar los dos primeros y los dos últimos. Los ministros eran responsables de la ejecución de las leyes y de las órdenes del monarca. El Secretario de Estado debía refrendar todos los decretos. Tiene lugar el establecimiento de departamentos hasta entonces desconocidos y se sustituye el término de "Secretario del Despacho" por el de ministro.
Las características del gobierno de Bonaparte y la situación de guerra, impidieron que esta reorganización tuviera continuidad y trascendencia.
B) El régimen ministerial de la Constitución de Cádiz
La Constitución de 1812 fijó un sistema de siete departamentos. Las Cortes fueron autorizadas a variar este esquema si las circunstancias los aconsejaban, y se dispuso que un reglamento posterior determinarse los negocios propios de cada ministerio. Todos los Secretarios del Despacho deberían firmar las órdenes regias correspondientes a su ramo y formar el oportuno presupuesto.
Las materias de la Gobernación para la Península fueron redistribuidas entre los departamentos restantes. En junio de ese año un Ministerio Universal de Indias que sería suprimido un año después. Subsistieron desde entonces los Ministerios de Estado, Guerra, Justicia, Marina y Hacienda.
C) La creación del Ministerio de Fomento, 1830
No se dispuso un departamento destinado específicamente a la promoción y orden interior, desarrollo y bienestar. En 1829 se propone el establecimiento de un Ministerio de la Administración civil o interior. En 1830 se dicta un nuevo decreto que dispone finalmente la creación de la Secretaría de Estado y del Despacho del Fomento General del Reino. Las competencias de este departamento resultaron desmesuradas.
D) El período 1834-1863: nuevas reformas
Se crea en todos los departamentos la figura de subsecretario. Los ministerios quedan además divididos en secciones o negociados generales, correspondiendo al subsecretario la presidencia de la junta de secciones o reunión de todos sus titulares.
Las Constituciones de 1837 y 1845 no se pronuncian por una determinada estructura ministerial. En enero de 1847 se crea la llamada Secretaría de Estado y del Despacho de Comercio, Instrucción y Obras públicas.
E) Restablecimiento y extinción del Ministerio de Ultramar, 1863-1899
El Ministerio de Indias había sido creado en 1754, dividido en dos en 1787, disuelto en 1790, rehabilitado en parte en 1812, restablecido en su integridad en 1812 y suprimido en 1815. En 1836 se volvió a instruir un Ministerio de Ultramar que ni siquiera dispuso de competencias globales en los territorios existentes.
F) Últimos reajustes: el panorama ministerial a la entrada del siglo XX
Durante la Restauración en los últimos años del XIX se suprime el departamento de Ultramar. A su vez, el Ministerio de Fomento se desdobla en 1886. Por otra parte, en 1905 se consolidan los siguientes ocho departamentos: Estado, Guerra, Justicia, Hacienda, Gobernación, Instrucción pública y Fomento.
1.2. El Consejo de Ministros
A) Creación y antecedentes
El Consejo de Ministros aparece en 1823. En él se tratarán todos los asuntos de utilidad general: cada ministro dará cuenta de los negocios correspondientes a la Secretaría de su cargo, recibirá resoluciones y cuidará de hacerlas ejecutar.
En caso de ausencia del rey presidirá el ministro de Estado. Desde su fundación el Consejo debió reunirse con asiduidad.
B) La Presidencia del Consejo
En una primera etapa (1823-1834) no existe presidencia del Consejo formalmente instituida. Al no concurrir el rey, hace cabeza y dirige las sesiones el ministro de mayor rango: el ministro de Estado. En la segunda etapa (1834-1873), la presidencia del Consejo se configura como un cargo independiente. El rey aparece diferenciado, con unas determinadas facultades especiales que directamente le son atribuidas. Se dibuja así con timidez el perfil autónomo y peculiar del presidente.
Desde que en 1840 Espartero accede al cargo de presidente del Consejo de Ministros, la figura se convierte en representativa del partido político que ha alcanzado el poder, y a quien corresponde, tras ser nombrado por el monarca, la propuesta de designación del gabinete.
En la segunda mitad del XIX la citada Presidencia fue ya de hecho un departamento ministerial con planta y funciones propias. Es una tercera etapa, desde 1873, la Presidencia es ya el órgano rector de la acción administrativa. Asume la iniciativa política, es centro de decisión, árbitro y última instancia de los conflictos entre ministros y coordinador general de la actividad de gobierno y administración.
1.3. El derrumbe definitivo de los viejos Consejos
A) La reforma de 1834: supresión de Consejos y creación del Consejo Real de España e Indias
Tras la Constitución de Cádiz, que establece en exclusiva un Consejo de Estado, el problema fue el mantenimiento de una confusa amalgama de atribuciones judiciales y administrativas. Se intenta extraer las consecuencias de un principio de división de poderes, que exige plena autonomía de los tribunales y la propia personalidad de la Administración. Además, como aquel conjunto de corporaciones era visto como una herencia del Antiguo Régimen, esos decretos no entran en sutilezas ni distingos y llevan a cabo una reforma en profundidad. Extinguen así los Consejos de Castilla e Indias y crean el Tribunal Supremo de España e Indias. Suprimen asimismo los Consejos de Guerra y Hacienda y establecen de un lado el Tribunal Supremo de Guerra y Mar, y, de otro, el Tribunal Supremo de Hacienda. Además, se funda un organismo nuevo, el Consejo Real de España e Indias. Todo ello condujo a una radical mudanza en la estructura de la Administración central.
¿Qué fue ese Consejo que se creó cuando casi todos los demás eran suprimidos? El Consejo Real de España e Indias fue un supremo órgano consultivo, sin atribuciones ejecutivas ni judiciales, con una estructura compuesta por la presidencia, secretaría general y otras siete secciones.
El Consejo Real de España e Indias funcionó con regularidad y eficacia pero fue suprimido por un decreto de 1836.
B) La transformación del Consejo de Estado
El Consejo de Estado fue creado por las Cortes de Cádiz en 1812, aunque reformado posteriormente. Según el artículo 261, era "el único Consejo del rey que oiría su dictamen en los asuntos graves gubernativos para dar o denegar la sanción a las leyes, declarar la guerra y hacer los tratados". El organismo vivió durante el Trienio Constitucional la época de máximo esplendor.
Al iniciarse la década absolutista, el Consejo de Estado padeció cierto oscurecimiento.
Más tarde se vio enfrentado por el propio monarca a un Consejo de Ministros con mayoría reformista. Finalmente fue dejado en suspenso y suprimido en 1834. en el bienio siguiente el Consejo Real de España e Indias fue el supremo cuerpo consultivo.
Al desaparecer éste entre 1836 y 1845, se erige un nuevo Consejo Real que en 1858 pasa a denominarse Consejo de Estado.
A tenor de la ley de 1860, el Consejo de Estado es el "cuerpo consultivo supremo en los asuntos de gobernación y administración, y en lo contencioso administrativo de la Península y Ultramar". Con rango jerárquico máximo, tras el Consejo de Ministros, queda compuesto por un presidente y treinta y dos consejeros que actúan en plenario o por secciones.
En el último cuarto de siglo el Consejo sufrió numerosos cambios y reajustes. Una ley de 1888 redujo al Consejo a lo meramente consultivo. Tal disposición y otras varias, convirtieron en dramática su subsistencia, hasta que, entrado el siglo XX, tenga lugar la profunda reorganización de Silvela y Maura en 1904.
