4.3. Los instrumentos jurídicos de la Unión Europea

3.1. Las novedades más relevantes que introduce el Tratado de Lisboa

De acuerdo con lo previsto en el art. 288 del TFUE los instrumentos jurídicos de que dispone la Unión para el ejercicio de sus competencias serían: reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dictámenes. Pero, resulta obvio que esta clasificación es una simplificación de los instrumentos jurídicos de la Unión que son muchos más y más complejos. En efecto, no existe un único tipo de reglamento, directiva o decisión. Tampoco antes existían, solo que ahora el Tratado de Lisboa ha explicitado la complejidad del sistema que antes estaba oculto. Además, se han añadido otros instrumentos jurídicos a los existentes introduciendo mayor complejidad en el sistema de fuentes.

A) El Derecho derivado. Concepto y clases

Por Derecho derivado se entiende el conjunto de normas y actos de la Unión emanados de las Instituciones de la Unión Europea en virtud de las habilitaciones genéricas o específicas contenidas en el Derecho originario. El TFUE, en su art. 288, establece que el Parlamento y el Consejo, así como el Consejo y la Comisión, para el ejercicio de sus competencias, adoptarán reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dictámenes. A la naturaleza y régimen de estos actos jurídicos se dedica dicho artículo y siguientes.

Aunque el Tratado de Lisboa ha conservado la tipología de actos jurídicos del Tratado de la Comunidad Europea introduce algunas modificaciones notables en los actos de la Unión. De acuerdo con el Tratado de la Comunidad Europea los actos comunitarios se caracterizaban:

  1. por ser obligatorios para sus destinatarios, o no obligatorios para sus destinataros;
  2. por su procedimiento de elaboración, fundamentalmente por los sistemas de codecisión, cooperación o consulta.

Pues bien, el Tratado de Lisboa aporta dos novedades sustanciales. Así, los actos de la Unión se clasifican en:

  1. actos legislativos, que pueden ser reglamentos, directivas y decisiones; que tienen carácter obligatorio para sus destinatarios; y que se vinculan a los procedimientos legislativos, ordinario y especiales; y
  2. actos no legislativos, que pueden tener las formas del art. 288 del TFUE, u otras, y que pueden ser obligatorios o no obligatorios para sus destinatarios; entre los actos no legislativos destacan los actos delegados y los actos de ejecución.

B) Actos legislativos

Los actos legislativos son de dos tipos según se adopten por el procedimiento legislativo ordinario o por un procedimiento legislativo especial. La característica fundamental de los actos legislativos es el procedimiento por el que se adoptan y la forma de los mismos que solo puede ser la de reglamento, directiva o decisión.

Los actos legislativos adoptados por el procedimiento legislativo ordinario del artículo 294 se caracterizan: por ser actos conjuntos del Parlamento Europeo y del Consejo; por tener la forma de reglamento, directiva o decisión; y por ser propuestos por la Comisión con carácter ordinario y, en los casos específicos previstos en los Tratados, por un grupo de Estados miembros, por el Parlamento Europeo, por recomendación del BCE o petición del Tribunal de Justicia o del BEI.

En algunos casos el TFUE indica escuetamente que un reglamento o directiva se adopta por el Parlamento Europeo y el Consejo por el procedimiento legislativo ordinario, lo que constituiría el tipo estándar de acto legislativo adoptado por el procedimiento legislativo ordinario. En otras ocasiones el Tratado no indica la forma del acto legislativo, haciéndose referencia a la adopción de normas, de medidas, etc., por el procedimiento legislativo ordinario. En estos casos, de acuerdo con el art. 296 TFUE, el tipo de acto, que en todo caso debe tener la forma de reglamento, directiva o decisión, será decidido por las instituciones "conforme a los procedimientos aplicables y al principio de proporcionalidad", lo que, no proporciona la información que sería de esperar. Además, para adoptar determinados actos legislativos, el procedimiento legislativo ordinario puede completarse con la exigencia de consulta a organismos como: el Comité Económico y Social, el Comité de las Regiones; de ambos Comités; o el BCE.

Los actos legislativos adoptados por un procedimiento legislativo especial se caracterizan por: ser adoptados por el Consejo con la participación del Parlamento Europeo, o por el Parlamento Europeo con la participación del Consejo; tener forma jurídica de reglamento, directiva o decisión; y por ser propuestos por la Comisión, por un grupo de Estados miembros, por el Parlamento Europeo, por recomendación del BCE o a petición del Tribunal de Justicia o del BEI.

En determinados casos el TFUE indica escuetamente que un reglamento o una directiva se adopta por un procedimiento legislativo especial, lo que constituiría el tipo estándar de acto legislativo adoptado por un procedimiento legislativo especial. Por el contrario, en otras ocasiones el Tratado no indica la forma del acto legislativo refiriéndose a la adopción de medidas, disposiciones, etc., por un procedimiento legislativo especial. En estos casos, de acuerdo con el art. 296, el tipo de acto, que en todo caso debe ser un reglamento, una directiva o una decisión, será decidido por las instituciones "conforme a los procedimientos aplicables y al principio de proporcionalidad", lo que no proporciona la información que sería de esperar. Por otra parte, la adopción de un acto legislativo por el procedimiento legislativo especial puede exigir, la unanimidad del Consejo, la consulta o la aprobación del Parlamento Europeo, así como la consulta del Comité de las Regiones, del Comité Económico y Social o del BCE. O bien, el Parlamento Europeo podrá adoptar reglamentos por el procedimiento legislativo especial previa aprobación del Consejo y dictamen de la Comisión, o bien podrá adoptarlo previa aprobación del Consejo y de la Comisión.

Debe tenerse en cuenta que serán públicas las respectivas sesiones del Parlamento Europeo y del Consejo para la adopción de los actos legislativos, de acuerdo con los arts. 15.2 del TFUE y 16.8 del TUE. Por lo demás, el vigente Reglamento Interno del Consejo en sus arts. 7, 8 y 9 ha desarrollado el concepto y modalidades de lo que debe entenderse por sesión pública. El carácter público de las sesiones del Consejo se ha extendido a algunas otras normas jurídicas vinculantes para los Estados miembros.

C) Actos no legislativos. En especial actos no legislativos subordinados a actos legislativos: actos delegados y actos de ejecución

Actos no legislativos son todos los actos de la Unión que no son actos legislativos, lo que incluye a las recomendaciones y los dictámenes, apreciación esta que se vería reforzada por la lectura en sentido contrario del apartado 2 del art. 297 del TFUE.

Si tenemos en cuenta que los actos legislativos sólo pueden tener la forma jurídica de reglamentos, directivas o decisiones, debemos interrogarnos sobre si dichas formas jurídicas están exclusivamente reservadas para los actos legislativos o si, son normas que pueden utilizarse para adoptar cualquier acto legislativo o no legislativo. Pues bien, el TFUE no establece restricción alguna en lo que concierne a la utilización por los actos no legislativos de las formas a que se refiere su art. 288 y el art. 297.2 prevé expresamente que los actos no legislativos se puedan adoptar con las formas de reglamento, directiva o decisión.

De manera que los actos no legislativos pueden caracterizarse del siguiente modo:

  1. habida cuenta de que los actos jurídicos estándar de que disponen las instituciones sobre el reglamento, la directiva, la decisión, la recomendación y el dictamen, estas deben considerarse formas jurídicas idóneas para contener actos no legislativos;
  2. en consecuencia, los actos no legislativos podrán ser de caracter obligatorio o vinculantes o de carácter no obligatorio; y
  3. los actos no legislativos pueden ser normativos, de mera ejecución, así como otros tantos tipos de actos. Los actos no legislativos constituirían un grupo residual, en que las diferencias entre unos y otros son superiores a sus semejanzas.

Dentro de los actos no legislativos el TFUE ha regulado dos tipos singulares: los actos delegados y los actos de ejecución. Además de otras singularidades, previstas en los arts. 290 y 291 del TFUE, los actos delegados y los actos de ejecución son actos no legislativos subordinados a los actos legislativos. De manera que entre los actos legislativos de una parte, y los actos delegados y de ejecución de otra parte, existe una relación de jerarquía que no es predicable con carácter general ni de las relaciones entre los actos legislativos ni entre éstos y los actos no legislativos.

Los actos delegados pueden ser de dos clases: a) los que completan los actos legislativos; y b) los que están facultados para modificar los actos legislativos. A su vez pueden tener la forma de reglamento, directiva o decisión.

El acto delegado tienen que estar habilitado por un acto legislativo al que puede completar o modificar, siendo competente al efecto la Comisión Europea, con exclusión del Consejo de la Unión. Se trataría de una norma de sesgo supranacional que compensaría a la Comisión Europea, la gran perdedora en el reparto de la potestad legislativa en el Tratado de Lisboa, que tiene su precedente en el Tratado constitucional non nato.

El acto delegado sería un claro ejemplo de deslegalización, sujeta a límites específicos previstos en el TFUE. Límites no exentos de dificultades interpretativas. En primer término, el objeto y alcance de la delegación, tanto de los que completen como de los que modifiquen los actos legislativos, no puede afectar a los elementos esenciales del acto legislativo de delegación. Esta limitación es doble, esto es, supone un límite para el delegante y para el delegado, pero a la postre un límite de difícil interpretación, pese a que el art. 290 TFUE ordena que los actos de legislativos de delegación "delimitarán de forma expresa los objetivos, el contenido, el alcance y la duración de la delegación de poderes", lo que puede significar que el régimen jurídico de los actos delegados se establezca en cada acto de delegación, con la única limitación de que no se deleguen los elementos esenciales de "un ámbito" dice el art. 290 del TFUE.

Pero lo más desconcertante del régimen jurídico de los actos delegados son las que se denominan condiciones de aplicación a las que estará sujeta la delegación. Condiciones que pueden o no imponerse. A saber; se puede establecer en el acto de delegación que el Consejo y el Parlamento puedan revocar la delegación; y puede condicionarse la entrada en vigor del acto delegado a que el Parlamento y el Consejo no formulen objeciones al mismo.

Por otra parte, el TFUE en su art. 291 consagra los actos de ejecución al establecer que cuando se confieran a la Comisión competencias de ejecución de actos jurídicamente vinculantes. Los actos de ejecución podrán tener la forma de reglamentos, directivas y decisiones. En cuanto a su régimen jurídico, un reglamento adoptado por el procedimiento legislativo ordinario establecerá "las normas y principios generales relativos a las modalidades de control, por parte de los Estados miembros, del ejercicio de las competencias de ejecución de la Comisión". El precepto tiene un interés excepcional en la medida en que del mismo se obtienen dos importantes conclusiones. En primer lugar, se han consagrado expresamente en el TFUE los actos de ejecución de actos vinculantes, legislativos o no. Competencia que se otorga en exclusiva a la Comisión y al Consejo. En segundo lugar, y en sentido contrario, podría entenderse que el Tratado de Lisboa habría liquidado la comitología o sistema de controles internos sobre el ejercicio de las competencias de ejecución por la Comisión. En el precepto antes citado no se ha reproducido el art. 202 del Tratado de la Comunidad Europea sobre el que se construyó la mencionada comitología. Pero la comitología se habría sustituido por los controles que los Estados miembros puedan ejercer sobre las competencias de ejecución de la Comisión, es decir, la comitología precedente se habría sustituido por otra novedosa en que los controles del Consejo y el Parlamento sobre la Comisión se habrían sustituido por los controles de los Estados miembros. De manera que el avance de la Comisión liberándose de los controles del Consejo se vería compensado por los avances de los Estados en el control de la ejecución del Derecho de la Unión. En definitiva se habría cambiado intergubernamentalidad por intergubernamentalidad, en versiones diferentes.

D) Actos derivados directamente de los Tratados, que no pueden calificarse como actos legislativos pero que tampoco son actos no legislativos derivados de actos legislativos

Solo pueden denominarse actos legislativos los que son el resultado de un procedimiento legislativo ordinario o especial que se prevea expresamente en los Tratados. Pues bien, además de los actos legislativos que el TFUE denomina expresamente como tales, es decir, aquellos actos que de modo expreso deben adoptarse por el procedimiento legislativo ordinario, o por un procedimiento legislativo especial, el TFUE ha incluido una serie de actos con forma de reglamento, directiva, decisión o sin forma precisa, que no pueden en rigor considerarse ni actos legislativos ni actos no legislativos. Me refiero a los actos adoptados por la Comisión o por el Consejo, por un procedimiento específico previsto en el TFUE diferente a los procedimientos legislativos ordinario y especial. Se trataría de actos vinculantes, normativos o ejecutivos, que en caso alguno están subordinados a actos legislativos. Se trataría de actos derivados directamente de los Tratados cuya naturaleza normativa o ejecutiva deriva directamente de los mismos.

Pero, los reglamentos, directivas y decisiones adoptados por el Consejo y la Comisión, que no son ni actos legislativos ni actos no legislativos pueden, en la medida en que son actos de la Unión jurídicamente vinculantes, requerir condiciones uniformes de ejecución y por tanto actos de ejecución del art. 291 del TFUE, con forma de reglamento de ejecución, directiva de ejecución o decisión de ejecución, que estarían subordinados jerárquicamente a aquellos.

E) Conclusiones

De manera que hay que decir que la nueva denominación, acto legislativo, hace referencia a un tipo de procedimiento de elaboración en que participan el Consejo y el Parlamento Europeo y cuyas formas son el reglamento, la directiva y la decisión. Dichos actos legislativos son jerárquicamente superiores a los actos no legislativos con forma de actos delegados o actos de ejecución. Pero aunque los denominados actos legislativos tienen carácter vinculante no son necesariamente actos normativos, en particular las decisiones. Y los reglamentos, directivas y decisiones adoptados por el Consejo y la Comisión como resultado de un mandato expreso de los Tratados pueden tener contenidos normativos o ejecutivos, pueden requerir actos de ejecución jerárquicamente dependientes de los mismos, y no están subordindados a los actos legislativos.

En definitiva el Tratado de Lisboa en vez de clarificar el panorama normativo ha introducido sombras que se añaden a las que ya había.

F) Los actos singulares del TUE

El TFUE, no obstante la pretensión de regulación de los "Actos jurídicos de la Unión" en el art. 288 y siguientes, lo cierto es que no regula todos los actos de la Unión.

En primer lugar hay que referirse a los actos en el marco de una cooperación reforzada. Dichos actos estan referidos en los apartados 3 y 4 del art. 20 del TUE. Su regulación es muy escueta. Por una parte, en la deliberación de los mismos pueden participar todos los miembros del Consejo, pero, sin embargo, en la votación solo intervendrán los Estados miembros que formen parte de la cooperación reforzada. Por otra parte, los actos adoptados solo vincularán a los Estados miembros que formen parte de la cooperación reforzada. Además, los actos adoptados en el seno de una cooperación reforzada no pasarán a formar parte del acervo de la Unión. Finalmente, a los efectos de establecer las modalidades de votación se remite al art. 330 del TFUE que, a su vez, se complementa con el art. 238.3 del mismo Tratado. De manera que el TUE no se pronuncia, sobre la forma de los actos en el seno de una cooperación reforzada, lo que deberá establecerse en el acuerdo que la constituya.

En segundo lugar deben mencionarse las decisiones del Consejo Europeo. El Consejo Europeo no tiene funciones legislativas, dice el art. 15.1 del TUE, pero lo cierto es que puede adoptar decisiones "sobre los intereses y objetivos estratégicos de la Unión" en el ámbito de la política exterior y de seguridad común y en otros ámbitos de la acción exterior de la Unión, de acuerdo con el art. 22.1, párrafos 2 y 3. Y el art. 24.1, párrafo segundo, establece que la definición y aplicación de la política exterior y de seguridad común corresponde al Consejo Europeo y al Consejo. Y, con arreglo al art. 26.1 al Consejo Europeo le corresponde "fijar los objetivos y definir las orientaciones generales de la política exterior y de seguridad común". De manera que aunque el TUE parecería negar las facultades normativas del Consejo Europeo, tal negativa debe circunscribirse a los actos legislativos típicos, pues, por lo demás, el Consejo Europeo tiene facultades normativas que denomina el Tratado de "definición" y ejecutivas, las de "aplicación" en el ámbito de la política exterior y de seguridad común, a que se refieren los arts. 22 y 24 del TUE que le permiten adoptar decisiones. Decisiones en el ámbito de la política exterior y de seguridad común que de acuerdo con lo previsto en el art. 22.1 párrafo segundo se ejecutarán con arreglo a los procedimientos establecidos en los Tratados, el TUE y el TFUE.

En tercer lugar deben mencionarse como actos típicos del TUE los referidos en sus arts. 25 y ss., a saber: orientaciones generales; líneas estratégicas; decisiones; y cooperaciones sistemáticas. A su vez las decisiones pueden establecer: acciones, posiciones; modalidades de ejecución de las decisiones que establezcan acciones o posiciones; enfoques y misiones.

La definición de las orientaciones generales, de las líneas estratégicas, de los intereses estratégicos y de los objetivos estratégicos corresponde al Consejo Europeo. El TUE no es apenas sistemático en lo relativo a agrupar y regular dicho nivel normativo superior en que el grado de definición se deja a un escalón inferior, el de las decisiones. La forma externa que deben adoptar dichas definiciones, es la decisión y aunque en los otros artículos citados no se hace referencia a la forma de las mismas no parece que exista obstáculo para que la forma sea la de decisión del Consejo Europeo, idea que refuerza el art. 31.1 del TUE que parece dar por sentado que el Consejo Europeo lleva a cabo las definiciones antes mencionadas con la forma de decisión.

El TUE regula, además de las decisiones del Consejo Europeo las decisiones del Consejo, y dichas decisiones siguen considerándose actos no legislativos que deben adoptarse por unanimidad salvo que el TUE disponga otra cosa. Dichas decisiones pueden tener varios tipos de contenidos. Así, pueden consistir en acciones, posiciones, modalidades de ejecución de las anteriores, enfoques y misiones en el ámbito de la política de seguridad y defensa. Se trata de contenidos que se describen con una ambigüedad considerable en el Título V del TUE.

En cuarto lugar el TUE regula las que denomina cooperaciones sistemáticas y cooperaciones estructuradas. A las cooperaciones sistemáticas se hace referencia en el art. 25 del TUE que no las regula con posterioridad. De manera que resulta difícil imaginar el instrumento por el que deben crearse dichas cooperaciones y, a su vez, los órganos e instrumentos normativos de las mismas. Al contrario, las cooperaciones estructuradas del art. 42.6 del TUE tienen una regulación bastante precisa en el art. 46 del TUE se deduce con claridad que el Consejo tiene la facultad de dictar decisiones y recomendaciones en el marco de las cooperaciones reforzadas. El régimen jurídico de tales decisiones y recomendaciones debe entenderse que es el general establecido en el TFUE, con las singularidades previstas en el TUE, en particular el carácter injusticiable de las mismas, con las excepciones previstas en el art. 275 del TFUE.

G) Los actos atípicos

El Tratado de Lisboa no ha afrontado uno de los problemas más sobresalientes del Derecho de la Unión, esto es: la regulación de los actos atípicos, es decir de los actos que no son reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dictámenes, del TFUE, ni los actos típicos del TUE.

No se deben considerar actos atípicos las referencias que los Tratados hacen con frecuencia a disposiciones o a disposiciones particulares o a medidas; iniciativas; acciones; políticas y acciones; orientaciones; normas; regulaciones; orientaciones; etc. En los casos citados los Tratados no han establecido el tipo de acto que debe dictarse para obtener el objetivo que se señala o bien se hace referencia al acto a adoptar de acuerdo con el contenido material del mismo, desprendiéndose del contexto el tipo de acto formal de que se trata.

Tampoco deben considerarse actos atípicos los adoptados por las Instituciones, órganos y organismos de la Unión que derivan de los Tratados, de protocolos o actos típicos. Así, no son actos atípicos las orientaciones del BCE regulados en el Reglamento Interno del BCE, o los informes especiales del Tribunal de Cuentas, regulados en el TFUE. Es decir, la condición indispensable para que se pueda considerar a un acto como atípico exigen que tal tipo de acto no esté previsto ni en los Tratado o protocolos, ni en el Derecho derivado. Sin embargo, serían actos atípicos las resoluciones del Consejo, muy frecuentes, que no tienen regulación alguna en los Tratados o en disposiciones del Derecho derivado de la Unión, o las comunicaciones de la Comisión que aunque se suelen producir en el marco de sus competencias no están reguladas ni en los Tratados ni en el Derecho derivado. Tampoco son actos atípicos los dictados en el curso de procedimientos más complejos para la adopción de actos típicos.

Resulta evidente que los actos atípicos no son, por naturaleza, actos vinculantes, a lo sumo deben considerarse actos de naturaleza explicativa del ejercicio de determinadas competencias, o bien actos de naturaleza intergubernamental dictados en el seno de las instituciones de la Unión. Pero lo cierto es que han proliferado considerablemente y son objeto de polémica doctrinal.

3.2. Titularidad e iniciativa para la adopción de actos de la Unión

A) Titularidad e iniciativa para adoptar actos legislativos

Los titulares de los actos legislativos son el Parlamento Europeo y el Consejo, conjuntamente, así como el Parlamento Europeo con el Consejo, y el Consejo con el Parlamento Europeo.

La iniciativa para la adopción de actos legislativos corresponde de ordinario a la Comisión Europea, de acuerdo con el art. 289.1 TFUE, situación heredada de los Tratados vigentes hasta el Tratado de Lisboa.

Junto a la iniciativa de la Comisión el TFUE ha previsto la posibilidad de que en determinadas circunstancias un grupo de Estados miembros, el Parlamento Europeo, el BCE, el Tribunal de Justicia y el Banco Europeo de Inversiones puedan proponer o recomendar la adopción de actos legislativos, esto es reglamentos, directivas o decisiones. Pero, no debe llegarse a la conclusión de que el TFUE haya innovado en esta materia, en el sentido de que haya atribuido ex novo la iniciativa a los operadores anteriormente citados. La iniciativa, salvo la que se atribuye a los Estados miembros, la tenían previamente, aunque el instrumento jurídico en que se plasmaba finalmente el procedimiento que estaban facultados para iniciar no fuera equiparable, a un acto legislativo del art. 288 TFUE. Por tanto, lo que ha sucedido es que se ha transformado el procedimiento previsto para dictar actos legislativos.

Una cuarta parte de los Estados miembros disponen del derecho de iniciativa de acuerdo con el art. 76 del TFUE que se remite a los arts. 82 a 89 y 74 del TFUE.

El Parlamento Europeo, de acuerdo con el art. 223.2 TFUE, tiene la iniciativa de proponer el reglamento que regule el Estatuto de los diputados, competencia que tenía, antes del Tratado de Lisboa, de acuerdo con el art. 190.5 del Tratado de la Comunidad Europea. Así sucede en otros casos como los contemplados en el art. 226 TFUE. Por otra parte, el Parlamento Europeo conseva su competencia para solicitar a la Comisión que presente propuestas de actos legislativos y de otra naturaleza, de acuerdo con el art. 225 TFUE.

El BCE puede tomar la iniciativa para la modificación de una serie de preceptos de los Estatutos del Sistema de Bancos Centrales y del BCE, iniciativa a la que el art. 129.3 del TFUE denominarecomendación. Esta competencia ya la tenía el BCE, antes del Tratado de Lisboa, de acuerdo con el art. 107.5 del Tratado de la Comunidad Europea, que no calificaba el instrumento de reforma. Pero, además, el BCE tiene iniciativa para dictar sus propios actos. Esto mismo sucede con la iniciativa legislativa del Tribunal de Justicia, de acuerdo con el art. 257 del TFUE, así como con la iniciativa del Banco Europeo de Inversiones prevista en el art. 308 del TFUE.

B) Titularidad e iniciativa para adoptar otros actos de la Unión

Al margen de los actos legislativos la titularidad e iniciativa de los demás actos de la Unión depende del Tratado de que se trate. Así, en el marco del TFUE en lo que respecta a los actos delegados, tanto su titularidad como la iniciativa para adoptarlos corresponde a la Comisión, de acuerdo con lo establecido en los actos legislativos a los que están vinculados. Sin embargo, de los actos de ejecución pueden ser titulares tanto el Consejo como la Comisión. Los demás actos de la Unión en el marco del TFUE pueden ser adoptados por todas las instituciones, e incluso por los gobiernos de los Estados miembros. La casuística es considerable. Del conjunto de supuestos queremos destacar algunos de ellos. Por una parte, cuando la Comisión y el BCE dictan actos vinculantes o no, es decir son titulares de los mismos, la iniciativa también les corresponde. Por otra parte, el Consejo en el marco del TFUE dicta sus actos, a propuesta de la Comisión, del BCE o del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, salvo en lo relativo a los actos no vinculantes para los que no precisa la propuesta de la Comisión. Finalmente, las Instituciones, al margen del Consejo, la Comisión y el BCE, cuando adoptan actos no vinculantes lo hacen a solicitud de otras instituciones o por su propia iniciativa. En algún caso la iniciativa puede venir de Estados miembros.

En el marco del TUE la titularidad de los actos corresponde, en todo caso, al Consejo Europeo o al Consejo. Y en lo que respecta a la iniciativa para adoptarlos, ésta puede corresponder a las mencionadas instituciones o bien al Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad que podrá actuar con el apoyo de la Comisión o a Estados miembros.

C) La iniciativa legislativa ciudadana

Los arts. 11.4 del TUE y 24 del TFUE regulan la que se denomina iniciativa legislativa popular o iniciativa legislativa ciudadana. Como en numerosas ocasiones los arts. antes citados regulan un mismo derecho en preceptos de Tratados diferentes, sin justificación aparente, y lo que es más sorprendente, el derecho colectivo en cuestión no se menciona en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea que, se solapa a menudo con preceptos tanto del TUE como del TFUE.

Los artículos antes citados configuran un derecho colectivo, esto es, un derecho cuyo ejercicio exige que se sumen las voluntades de al menos un millón de ciudadanos europeos que sean nacionales de un número significativo de Estados miembros. Así, el art. 11.4 del TFUE ha establecido el número total mínimo de ciudadanos que deben asociar sus voluntades para el ejercicio del derecho, pero ha dejado sin determinar qué debe entenderse por "número significativo de Estados miembros". La duda tampoco es resuelta por el art. 24 del TFUE que se limita a establecer que tal determinación debe hacerse mediante reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el procedimiento legislativo ordinario. De manera que se deja al reglamento regulador de las condiciones para el ejercicio de dicho derecho un margen considerable de apreciación. Obviamente, la interpretación de lo que debe entenderse por "significativo" excluye interpretar que pueda exigirse que los ciudadanos en cuestión puedan pertenecer a todos los Estados miembros. Y, del mismo modo, debe excluirse que sea suficiente que pertenezcan a un solo Estado. Pero a partir de las mencionadas limitaciones puede establecerse la exigencia de que los solicitantes pertenezcan a un número determinado de Estados miembros, así como establecerse porcentajes específicos, número mínimos por Estados, etc.

La determinación que ha quedado pendiente no es una cuestión baladí. Sin duda la regulación que figura en los artículos citados evidencia la inexistencia de un pueblo europeo. Pues, en caso contrario carecería de sentido exigir que el millón de ciudadanos que tienen que tomar la iniciativa tenga que pertenecer a varios Estados. De manera que se pretende establecer un cierto equilibrio nacional que parte de una concepción fragmentada de la ciudadanía europea.

El derecho colectivo tiene por objeto, dice el art. 11.4 del TUE, "tomar la iniciativa de invitar a la Comisión Europea, en el marco de sus atribuciones, a que presente una propuesta adecuada sobre cuestiones que estos ciudadanos estimen que requieren un acto jurídico de la Unión para los fines de aplicación de los Tratados". Se trata de un objeto complejo en que brilla por su ausencia la claridad y en que abundan los conceptos jurídicos indeterminados.

El precepto es inequívoco en el sentido de que no se está otorgando propiamente un derecho de iniciativa, sino el derecho a que un millón de ciudadanos "inviten" a la Comisión a que ejerza su derecho de iniciativa. Es decir, por una parte, la suma de voluntades de los ciudadanos solicita a la Comisión que adopte una determinada iniciativa. Dicha iniciativa, además, debe limitarse al ámbito competencial de la Comisión. Es decir, se puede solicitar a la Comisión que adopte las iniciativas que puede adoptar, ya que debe recordarse que con el Tratado de Lisboa la Comisión se ha visto limitada en sus facultades de iniciativa. Finalmente, el contenido de la invitación debe adecuarse a los fines de los Tratados.

El reglamento que dicten el Parlamento y el Consejo por el Procedimiento legislativo ordinario debe contener, dice el art. 24 del TFUE "los procedimientos y condiciones preceptivos para la representación de la iniciativa ciudadana", sin que ni el artículo citado ni el art. 11.4 del TUE hayan anticipado algunas pautas del mencionado procedimiento.

En desarrollo de los arts. 11.4 del TUE y 24 del TFUE, el Parlamento Europeo y el Consejo aprobaron el Reglamento sobre iniciativa ciudadana. El Reglamento consta de 23 artículos y siete anexos que suponen un desarrollo minucioso de la iniciativa ciudadana, del que son destacables la determinación del número mínimo de Estados miembros y el número mínimo de ciudadanos que deben participar en cada Estado miembro para que la iniciativa pueda tramitarse. Asi, el millón de ciudadanos que presenten la iniciativa ciudadana tienen que corresponderse, como mínimo, a un cuarto de los Estados miembros de la Unión. De manera que en la actualidad, en que la Unión está integrada por 27 miembros, un cuarto de los mismos equivale a 6,75 Estados, lo que en ausencia de norma expresa puede interpretarse en el sentido de que sería necesario que participaran, al menos, ciudadanos de 7 Estados miembros. Además, en un cuarto, como mínimo, de los Estados miembros el número de firmantes necesarios para que pueda admitirse la iniciativa debe ser, como mínimo, igual o superior a la cifra establecida en el Anexo 1 del citado Reglamento. Las cifras establecidas en dicho Anexo 1 se han calculado multiplicando el número de diputados atribuidos a cada Estado miembro por 750. Por lo demás, el Reglamento presta atención a aspectos relevantes, entre ellos, los que conciernen a los requisitos que deben cumplir los organizadores, el sistema de registro de la iniciativa, los procedimientos y requisitos para la recogida de declaraciones de apoyo, los sistemas de recogida de apoyo a través de páginas web, así como el procedimiento de examen de la iniciativa ciudadana por la Comisión.

3.3. Procedimientos legislativos para la adopción de actos de la Unión

Si tenemos en cuenta el TFUE, sería posible ordenar los variados procedimientos para la producción del Derecho derivado del siguiente modo: procedimiento simplificado, básico o de consulta, procedimiento legislativo ordinario, procedimientos legislativos especiales, procedimiento presupuestario; procedimiento especial del BCE para la aprobación de sus actos jurídicos; y un conjunto numeroso de procedimientos no clasificables entre los anteriores, identificables teniendo en cuenta quién adopte el acto, a quién corresponda la propuesta y a quién se consulte a lo largo de la adopción del mismo. Algunos de estos procedimientos, como es el caso del que tiene lugar para la incorporación de nuevos Estados miembros a la zona euro, o el que sirve para la adopción de las orientaciones generales en política económica, tienen gran relevancia.

A) Procedimiento simplificado, básico o de consulta

El procedimiento simplificado o básico se inicia por la Comisión mediante una propuesta al Consejo que, antes de adoptar un acto definitivo, consultará al Parlamento y/o al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, y excepcionalmente a todos ellos. En el procedimiento simplificado, para llegar a la fase de propuesta la Comisión habrá tenido en cuenta las conclusiones de un grupo de trabajo constituido al efecto entre funcionarios de los Gobiernos de los Estados miembros y/o expertos que en ocasiones tienen la forma de libros verdes o libros blancos. No son tampoco descartables los contactos de la Comisión con los sectores económicos, sociales o profesionales afectados. Por su parte el Consejo, recibida la propuesta de la Comisión, la tramitará a través de la COREPER, que tras estudiarla será objeto de tramitación en la correspondiente formación del Consejo.

En el procedimiento simplificado rige lo previsto en el art. 293 del TFUE que contiene dos reglas, igualmente aplicables a los demás procedimientos en que el Consejo se pronuncie a propuesta de la Comisión. Por una parte, la propuesta de la Comisión solo puede ser modificada por el Consejo por unanimidad, salvo en dos supuestos: en la adopción de acuerdos que conciernen al Comité de Conciliación en el procedimiento legislativo ordinario y en el marco financiero y presupuestario, de acuerdo con los arts. 310, 312 y 314 del TFUE. Por otra parte, hasta el momento en que se pronuncie el Consejo, en un procedimiento de elaboración de actos de la Unión, la Comisión podrá modificar su propuesta.

Como consecuencia de un procedimiento simplificado pueden adoptarse todo tipo de actos que no tengan la consideración de actos legislativos. Los actos serán firmados por el presidente de la institución que los haya adoptado.

B) Procedimiento legislativo ordinario

El procedimiento legislativo ordinario está regulado en art. 294 TFUE y se caracteriza, por ser un procedimiento de colegislación que exige para la aprobación del acto legislativo concernido, acuerdo entre el Parlamento Europeo y el Consejo. De manera que cualquiera de las citadas instituciones puede impedir que se dicte el acto legislativo que se les someta. Además, procedimientos ordinarios como el contemplado en el art. 48 TFUE pueden ser suspendidos por un miembro del Consejo.

De acuerdo con art. 294 del TFUE, el régimen jurídico de este procedimiento se integra por los elementos que incorporan los preceptos de los Tratados que ordenan la elaboración de los correspondientes actos legislativos. Así, además de seguir el procedimiento del art. 294 del TFUE, en determinados supuestos deberá recabarse la consulta al Comité Económico y Social, al Comité de las Regiones o al BCE.

En el procedimiento previsto en el art. 294 del TFUE la iniciativa ordinaria la tiene la Comisión y en casos excepcionales un grupo de Estados miembros, el Parlamento Europeo, el BCE, el Tribunal de Justicia y el BEI. Cuando la iniciativa no provenga de la Comisión no procederá la aplicación de lo previsto en el apartado 6 segunda frase ni el apartado 9 del art. 294 del TFUE, referidos a la Comisión.

La iniciativa se concreta en una propuesta que se presenta al Parlamento Europeo y al Consejo. Corresponde al Parlamento aprobar su posición en primera lectura y trasmitirla al Consejo. A la vista de dicha posición del Parlamento el Consejo tiene dos opciones:

  1. Aprobar la posición del Parlamento, en cuyo caso queda aprobado el acto, de acuerdo con la posición adoptada por el Parlamento;
  2. No aprobar la posición del Parlamento, adoptando su propia posición en primera lectura que transmitirá al Parlamento.

La adopción por el Consejo de su propia posición da lugar al inicio de la segunda lugar del acto objeto del procedimiento. Recibida la posición común del Consejo y demás informaciones del Consejo y la Comisión, el Parlamento tiene 3 meses desde la comunicación del Consejo para adoptar las siguientes decisiones:

  1. Aprobación de la posición común. El Parlamento aprueba la posición común del Consejo en primera lectura y, en consecuencia, se entenderá adoptado el acto propuesto con arreglo a la posición común del Consejo.
  2. Rechazo de la posición común. Si el Parlamento rechaza la posición del Consejo por mayoría de sus miembros, el acto se considera no adoptado.
  3. Propuesta de enmiendas a la posición común. El Parlamento, finalmente, puede, por mayoria de sus miembros, proponer enmiendas a la posición común, de las que dará traslado al Consejo y a la Comisión que deberá emitir un dictamen sobre las mismas. A la vista de las enmiendas del Parlamento y el dictamen de la Comisión y en el plazo de tres meses desde la recepción de aquéllas el Consejo, a su vez, puede optar por:
    1. Aprobar la totalidad de las enmiendas del Parlamento en cuyo caso se entenderá adoptado el acto.
    2. No aprobar todas las enmiendas. En este caso el Presidente del Consejo de acuerdo con el Presidente del Parlamento, procede de modo inmediato a la convocatoria del Comité de Conciliación. Caben en este caso dos posibilidades:
      1. El Comité de Conciliación en el plazo de 6 semanas desde la convocatoria no aprueba un texto conjunto. en este caso se entiende que el acto propuesto no ha sido adoptado, siempre que el Consejo confirme su posición.
      2. El Comité de Conciliación en el plazo de 6 semanas desde la convocatoria aprueba un texto conjunto. En este caso, tanto el Consejo como el Parlamento Europeo dispondrá de seis semanas para pronunciarse sobre el texto conjunto aprobado por el Comité de Conciliación. El Consejo deberá adoptar el texto por mayoría cualificada y el Parlamento deberá adoptar el texto por mayoría de votos emitidos para que el texto se considere adoptado. En el caso de que una de las partes no se pronuncie en los términos indicados se considera que el acto no ha sido adoptado.
  4. Los plazos. Los períodos de 3 meses y de 6 semanas a que se refiere este procedimiento se pueden ampliar en un mes y dos semanas, respectivamente, por iniciativa del Parlamento Europeo o del Consejo.
  5. El Comité de Conciliación. El complejo procedimiento de codecisión del art. 294 del TFUE, no obstante la simplificación que ha tenido lugar con la reforma del Tratado de Lisboa, ha exigido crear el Comité de Conciliación como órgano integrado por miembros del Consejo y representantes del Parlamento, con objeto de aproximar posturas en relación a la consecución de un texto conjunto que supere las discrepancias entre Consejo y Parlamento, sobre la adopción de un acto a través del procedimiento del art. 294 del TFUE. La regulación del Comité se contiene en el apartado 10 del citado art. 294.

Composición del Comité de Conciliación

El tratado exige que el Comité de Conciliación sea un órgano paritario, estando integrado por los miembros del Consejo o sus representantes y un número igual de miembros que representen al Parlamento.

Los términos del Tratado se prestan a variadas interpretaciones sobre la entidad de los miembros que deben integrar el Comité de Conciliación pues, por parte del Consejo pueden ser sus propios miembros o sus representantes, mientras que en el caso del Parlamento se hace referencia a sus representantes.

Convocatoria

El Comité de Conciliación sólo puede ser convocado por el Presidente del Consejo, de acuerdo con el Presidente del Parlamento Europeo, en el supuesto contemplado en el apartado 8, b) del art. 294 del TFUE. La convocatoria no está sujeta a plazo.

Funciones del Comité de Conciliación

La finalidad del Comité de Conciliación es alcanzar un acuerdo sobre un texto conjunto. A tal efecto, la Comisión participa en los trabajos del Comité con objeto de favorecer el acercamiento de las posiciones del Consejo y del Parlamento.

Adopción de acuerdos

La adopción de un texto conjunto exige que los miembros o representantes del Consejo lo adopten por mayoría cualificada y los representantes del Parlamento lo adopten por mayoría de los miembros que lo representen.

C) Los procedimientos legislativos especiales

Los procedimientos legislativos especiales tienen en común, que son adoptados por el Parlamento con el Consejo o por el Consejo con el Parlamento y que las formas de los actos legislativos tienen que ser reglamentos, directivas y decisiones. Pero, la iniciativa, además de la Comisión Europea, puede tenerla un grupo de Estados miembros, el Parlamento Europeo, el BCE, el Tribunal de Justicia y el BEI. Además, la adopción de una acto legislativo por un procedimiento legislativo especial puede exigir la aprobación del Parlamento Europeo, o la consulta al Consejo Económico y Social y al Comité de las Regiones.

La regulación de los procedimientos legislativos especiales presenta carencias muy notables. Por de pronto no existe una regulación general de los mismos, a diferencia de lo que sucede con el procedimiento legislativo ordinario. De manera que en los procedimientos legislativos especiales puede ser necesaria la aprobación previa del Parlamento Europeo, o la mera consulta del Parlamento para que el Consejo adopte un acto legislativo. Así, lo procedimientos legislativos especiales en que tan solo es necesaria la consulta al Parlamento Europeo por el Consejo son difíciles de diferenciar de los procedimientos de consulta para la adopción de numerosos actos por el Consejo de la Unión. La única diferencia es que unos actos se denominan actos legislativos, mientras qu los otros actos son actos que derivan directamente de los Tratados que no están ni subordinados ni vinculados a actos legislativos. Resulta difícil explicar y justificar esta categoría de actos legislativos que parecen del todo innecesarios.

D) Procedimiento presupuestario

El Título II de la Parte Sexta del TFUE, arts. 310 a 325, está dedicado a las disposiciones financieras. De entre estas disposiciones nos interesa destacar ahora la elaboración del Presupuesto. El Presupuesto tiene un carácter normativo indudable y singular que no puede subsumirse en ningún otro tipo de norma, y un procedimiento de elaboración igualmente particular, aunque presenta algunas semejanzas con el procedimiento legislativo ordinario. Fundamentalmente, se regula la elaboración del Presupuesto en el art. 314 del TFUE.

Corresponde a la Comisión la elaboración del Proyecto de Presupuesto en base al estado de gastos previsto por las instituciones que deben ser remitidos por éstas a la Comisión antes del 1 de julio del año presupuestario siguiente. El Proyecto de Presupuesto con forma de propuesta se remite por la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo hasta el 1 de septiembre anterior al año en que proceda su ejecución. No obstante, la Comisión puede modificar el Proyecto hasta la convocatoria del Comité de Conciliación que se regula en el precepto que analizamos. Por lo demás del complejo procedimiento de elaboración debe resaltarse que tanto Consejo como Parlamento son colegisladores, de manera que para que el presupuesto quede aprobado es necesario que concurran las voluntades del Parlamento Europeo y del Consejo.

3.4. Reglamentos

A) Naturaleza

El reglamento, expresa el art. 288 del TFUE, tendrá alcance general, será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro.

El reglamento es la expresión más contundente de la vertiente de la Unión Europea como organización supranacional. Así, en relación a una materia determinada la previsión de regulación por el reglamento supone: por una parte, que se ha producido una transferencia previa de competencia de la totalidad de los Estados miembros a la Unión para la regulación futura de la misma; y por otra, la exclusión de presente y futuro de la competencia de los Estados miembros en favor de la exclusividad del ejercicio de la competencia por la Unión, competencia que se ejerce mediante reglamentos.

La denominación reglamento no debe conducir a pensar que esta norma tienen la misma naturaleza que los reglamentos en el derecho interno de los Estados miembros, ni que se estén transfiriendo a la Unión las competencias reglamentarias que tienen los Estados miembros sobre una materia. Si llegáramos a esta conclusión formalista quedaría fuera de la competencia transferida a la Unión la competencia que se ejerciera mediante ley u otra técnica normativa diferente al reglamento en los Estados miembros. Por el contrario, los reglamentos de la Unión desplazan a cualquier norma de un Estado miembro sobre una determinada materia. El reglamento es una norma que excluye a cualquier norma de cualquier rango sobre una determinada materia en el orden interno de los Estados miembros. El reglamento, no deroga las normas dictadas anteriormente por los Estados miembros sobre la materia objeto de reglamento sino que las desplaza excluyendo la actividad normativa futura de los Estados miembros sobre la materia objeto de mismo.

El reglamento tiene alcance general, es decir, regula supuestos de hecho y consecuencias jurídicas abstractas susceptibles de ser aplicables a cualquier sujeto de derecho que cumpla el supuesto de hecho previsto en el reglamento, en el ámbito de la Unión.

El reglamento es una norma obligatoria en todos sus elementos, sin que permita ni a los Estados miembros ni a los destinatarios finales la interposición de otra norma para su aplicación, salvo que lo prevea expresamente, ni su aplicación parcial, o incompleta, o selectiva, o la aplicación según circunstancias nacionales, o dictar normas o actos de derecho interno para su completa eficacia sin la previa autorización del reglamento. El reglamento es el instrumento por antonomasia para el objetivo de conseguir un mercado único.

El reglamento, es la norma por antonomasia de la Unión Europea capaz, pos sí misma, de desplegar todos sus efectos, creando derechos y obligaciones, así como por su exigibilidad ante los Tribunales de Justicia de los Estados miembros.

B) Elaboración, forma y vigencia

Los reglamentos en el marco del TFUE pueden ser elaborados por el Parlamento Europeo y el Consejo conjuntamente, a través del procedimiento legislativo ordinario o de un procedimiento legislativo especial. También puede adoptar reglamentos el Consejo y la Comisión. Los reglamentos del Consejo, se adoptan de ordinario a propuesta de la Comisión y previa consulta del Parlamento europeo y otros órganos consultivos de la Comunidad. Mientras que los reglamentos de la Comisión son adoptados en el ámbito interno de la misma. Finalmente puede adoptar reglamentos el BCE en la línea de los adoptados por la Comisión.

El curso procedimental se deduce, de preceptos como el 109 del TFUE, de acuerdo con el que el Consejo podrá dictar reglamentos par la aplicación de los arts. 107 y 108 del TFUE. La iniciativa corresponde a la Comisión, de acuerdo con las condiciones del art. 293 del TFUE, siendo necesaria, además, la consulta previa al Parlamento Europeo. Pero, además de por el procedimiento simplificado se pueden adoptar reglamentos por el procedimiento legislativo ordinario y por el procedimiento legislativo especial.

La Comisión, en el marco de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero era la institución que tomaba las decisiones, es decir, que adoptaba los reglamentos. Pero en el marco de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero lo que sucedía es que se invertían los papeles de Comisión y Consejo, en la medida en que aquélla necesitaba para adoptar decisiones, por lo general, el dictamen conforme del Consejo. Con carácter general, puede decirse que el pode de decisión propio, que los Tratados reconocen a la Comisión, alcanza a la facultad de propuesta de reglamentos, aunque tras el Tratado de Lisboa la competencia general de la Comisión se ha limitado.

La identificación de la procedencia de los reglamentos viene determinada por la fórmula de su encabezamiento. En todo caso, los reglamentos se encabezarán con el título de Reglamento, seguido de un número de orden, la fecha de su adopción y la indicación de su objeto.

Por otra parte, los reglamentos adoptados conjuntamente por el Parlamento Europeo y el Consejo incluirán la fórmula: "El Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea", mientras que los reglamentos del Consejo incluirán tan sólo la fórmula: "El Consejo de la Unión Europea".

El Reglamento Interno del Consejo ha especificado hasta sus últimos extremos los aspectos formales de los Reglamentos, tanto de los adoptados conjuntamente por el Parlamento Europeo y el Consejo como los adoptados por el Consejo. Así exige: que la palabra "visto" preceda a la indicación de las disposiciones en virtud de las que se ha adoptado un reglamento; que se mencionen expresamente las propuestas presentadas, así como los dictámenes y consultas recogidos; que la motivación venga precedida por la expresión "Considerando lo siguiente" y que, antes del texto del reglamento, figure la fórmula "Han adoptado el presente reglamento" o "Ha adoptado el siguiente reglamento", según los casos. Por su parte, el reglamento debe dividirse en artículos, permitiéndose la agrupación en capítulos y secciones.

Especial interés tiene la fórmula final que precede a la firma, dice así, de acuerdo con el Reglamento Interno del Consejo: "El presente reglamento será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro" o "El presente reglamento será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en los Estados miembros de conformidad con los Tratados" en los casos en que no sea aplicable a todos los Estados miembros o en todos los Estados miembros". Finalmente, el Reglamento exige que conste el lugar en que se adoptó con la fórmula "Hecho en... el...", así como las firmas del Presidente del Parlamento y el Presidente del Consejo cuando sea adoptado conjuntamente, o la sola firma del Presidente del Consejo cuando se trate de reglamentos del mismo. La denominación "Reglamento" es común a todos los tipos de reglamento, excepto a los de ejecución que deberán encabezarse con el título "Reglamento de Ejecución".

Los reglamentos deben ser motivados, de acuerdo con lo previsto en art. 296 del TFUE. La motivación ha sido justificada no sólo en mérito al posterior ejercicio de derechos y obligaciones por sus destinatarios sino también para hacer posible un mejor ejercicio del control por el Tribunal de Justicia. Así, el Tribunal de Justicia ha entrado a analizar el cumplimiento de la obligación de motivar, llegando a anular algunos actos en base a considerar que la motivación no era suficiente. No obstante el citado Tribunal ha precisado que la obligación de motivación cuando se trata de actos destinados a una aplicación general puede limitarse "por una parte, a la situación de conjunto que ha producido su adopción y, por otra parte, a los objetivos generales que se propone alcanzar", considerando que resulta excesivo pretender que se motiven de modo específico cada una de las decisiones técnicas adoptadas en el acto normativo concernido.

La obligación de motivar hay que hacerla extensiva a las directivas y decisiones.

Los reglamentos deben publicarse, sean o no actos legislativos, de acuerdo con lo previsto en los Tratado, en el Diario Oficial de la Unión Europea. El Tribunal de Justicia ha entendido que la fecha de publicación es la que se indica en el Diario Oficial que contiene el acto en cuestión, salvo que se pueda acreditar que en dicha fecha el Diario no estaba a disposición del afectado.

La entrada en vigor de los reglamentos depende de la fecha determinada en los mismos, y, en ausencia de ésta, se produce a los veinte días de su publicación.

C) Eficacia

Los reglamentos, de acuerdo con el art. 288 del TFUE son obligatorios y directamente aplicables en cada Estado miembro. Se trata, por consiguiente de normas capaces de crear directamente derechos y obligaciones en el conjunto de sus destinatarios, ya sean personas físicas, o personas jurídicas, públicas y privadas. Es decir, son normas que, salvo previsión expresa en contrario, no necesitan ser adaptadas o transpuestas por normas o actos de los Estados miembros, ya que en ellas mismas contienen todos los elementos para su aplicación directa desde su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea en la fecha que las mismas establezcan o, en otro caso, prevista por los Tratados.

La Sentencia de 7 de febrero de 1973 establece que el procedimiento utilizado por el Gobierno: "ha creado un equívoco en lo que respecta tanto a la naturaleza jurídica de las disposiciones aplicables como al momento de su entrada en vigor; que según los términos de los arts. 189 y 191 del Tratado, los reglamentos, en cuanto tales, son directamente aplicables en todo Estado miembro y entran en vigor, en virtud, únicamente de su publicación en el Diario Oficial de las Comunidades, en la fecha en que fijan o, en su defecto, en el momento determinado por el Tratado; que, en consecuencia, son contrarias al Tratado todas las modalidades de ejecución cuya consecuencia podría ser la de dificultar el efecto directo de los reglamentos comunitarios y de comprometer de esta manera su aplicación simultánea y uniforme en el conjunto de la Comunidad".

No son posibles por tanto las medidas de aplicación de los reglamentos, esto es, la intermediación de los Estados miembros en la elaboración del Derecho de la Unión en su versión de reglamentos. No pueden, tampoco, los Estados intervenir en la determinación de la fecha de entrada en vigor de los reglamentos, que tienen vocación de entrar en vigor de modo simultáneo en el territorio del conjunto de los Estados miembros, de acuerdo con lo que ellos mismos determinen, o los Tratados prevean. Sin embargo, los reglamentos que contienen actos legislativos pueden exigir para su completa eficacia que se aprueben otros reglamentos como los delegados o los de ejecución. Y los reglamentos vinculantes, que no contengan actos legislativos, pueden también requerir su complitud mediante reglamentos de ejecución. Tampoco debe descartarse que los reglamentos para su completa eficacia precisen la actividad normativa de los Estados miembros.

No obstante las excepciones, por regla general, los reglamentos son normas capaces de entrar en vigor sin la colaboración de ningún órgano o institución de los Estados miembros, que, en su caso, desplaza a cuantas normas estén vigentes sobre la misma materia en cada Estado miembro, sin necesidad de pronunciamiento especial ni de declaración de derogación de la misma. Así, los particulares, las Administraciones Públicas y, finalmente, los jueces deben aplicar el reglamento con preferencia a cualquier otra norma motu propio.

La entrada de un reglamento en una materia determinada también, para el futuro, la exclusión del Estado, o si se prefiere la abstención de dictar medidas que puedan "constituir una excepción a la misma o bien infringirla". Ahora bien, las Instituciones pueden aprobar reglamentos en materias de competencia no exclusiva que, no tengan carácter unificador de la legislación de los Estados miembros ni desplacen la legislación de los Estados miembros.

Si la norma reglamentaria, establece una prohibición y prevé que la misma entra en vigor desde la fecha de entrada en vigor del reglamento, dicha disposición descarta la consideración del momento en que se solicitara una autorización de acuerdo con el régimen normativo anterior. Así, la vigencia de la norma reglamentaria comienza en el momento que se establezca en la misma sin que, en contra de lo dispuesto en ella, pueda tener vigencia provisional el derecho previo que la misma modifica, en base al criterio del momento de la iniciación del procedimiento o cualquier otro.

En lo relativo al ámbito material del reglamento, su alcance general no puede subordinarse a las disposiciones de una ley nacional.

Finalmente, debe mencionarse la posible colisión entre los derechos fundamentales y un reglamento comunitario. "La cuestión relativa a un eventual atentado contra los derechos fundamentales por un acto institucional de las Comunidades ha de ser apreciada únicamente en el marco del propio Derecho comunitario".

D) Clases de reglamentos. Particularidades de sus regímenes jurídicos

Una primera clasificación diferenciaría los reglamentos que no precisan colaboración alguna de los Estados miembros para su completa efectividad de los reglamentos que precisan la colaboración de los Estados miembros para su efectividad. En el primero de los supuestos, que no precisa mayor comentario, no obstante, no debe excluirse la colaboración de los Estados miembros en la consecución de la mayor eficacia de los reglamentos. Mayores problemas plantean los reglamentos que exigen el desarrollo de normas por los Estados miembros para la eficacia de éstos. Sin embargo, en este último caso, no puede concluirse que la eficacia de los reglamentos quede suspendida hasta que tales normas nacionales se produzcan.

Una segunda clasificación permitiría distinguir los reglamentos autónomos o base, de los de aplicación o ejecución de otros reglamentos. En efecto, es frecuente que un reglamento del Consejo sea aplicado o completado por otro reglamento de la Comisión.

Finalmente, otras clasificaciones se derivan de la que llevan a cabo los Tratados de adhesión como, el que incorpora a la Unión Europea a Suecia, Austria y Finlandia, clasifica a los Reglamentos en: de base, de procedimiento; de aplicación y de exención por categorías.

El reglamento-legislativo

a) Reglamento-legislativo. Semejanzas con los reglamentos de los Tratados comunitarios y de la Unión Europea anteriores al Tratado de Lisboa

La redacción del art. 288 del TFUE es prácticamente idéntica a la que figura para el reglamento en el art. 249 del Tratado de la Comunidad Europea, sin embargo, el Tratado de Lisboa ha creado varios tipos de reglamentos en los que nos vamos a detener. El primero de ellos sería el reglamento-legislativo o, lo que es lo mismo, el reglamento adoptado mediante dos tipos de procedimiento: por el procedimiento legislativo ordinario del art. 294 del TFUE, similar al procedimiento de codecisión del art. 251 del Tratado de la Comunidad Europea, al que se puede clasificar en el género de los actos legislativos; y por el procedimiento legislativo especial. El reglamento-legislativo no excluye, para su eficacia, ni a otros actos vinculantes de la Unión ni la colaboración de los Estados miembros, en sintonía de lo que sucedía con los reglamentos en el Tratado de la Comunidad Europea y en el TUE antes de la reforma llevada a cabo por el Tratado de Lisboa. Pero, además, el reglamento-legislativo puede tener otro tipo de relaciones con otros reglamentos, directivas y decisiones. De modo que persisten en el Tratado de Lisboa las dificultades que derivan para la interpretación y aplicación de los reglamentos que exigen la colaboración de los Estados miembros para su eficacia, cada vez más frecuentes, a cuyas dificultades se añaden las que derivan de los sistemas de colaboración del reglamento legislativo con otros actos no legislativos, pues los reglamentos-legislativos pueden ser objeto de desarrollo y ejecución mediante otros reglamentos delegados o de ejecución.

b) El reglamento legislativo no unifica necesariamente el ordenamiento jurídico de los Estados miembros

En el TFUE, la circunstancia de que una materia se regule mediante reglamento-legislativo no significa otra cosa que su elaboración corresponde al Parlamento y al Consejo conjuntamente mediante el procedimiento legislativo ordinario o al Parlamento con el Consejo o al Consejo con el Parlamento mediante el procedimiento legislativo especial. Pero, la regulación de una materia mediante un reglamento-legislativo no orienta sobre la competencia de la Unión en la misma. Así, se prevén reglamentos-legislativos para el ejercicio de todo tipo de competencias, ya sean exclusivas, compartidas o de otra naturaleza, con la excepción del ámbito de la política exterior de la Unión que es infranqueable para los reglamentos-legislativos.

El reglamento legislativo no unifica, el ordenamiento de los Estados miembros. Se tratarían instrumentos jurídicos que tendrían por destinatarios principales a las propias instituciones de la Unión, obligadas a dichas actividades de fomento, apoyo o complemento, que ni unificarían ni armonizarían el Derecho interno preestablecido de los Estados miembros, aunque éstos podrían o deberían dictar normas para ejecutar los instrumentos jurídicos europeos.

Esta circunstancia puede traer grandes dificultades para la aplicación del principio de primacía en caso de colisión del Derecho de la Unión con el Derecho interno de los Estados miembros. En efecto, la primacía, otorga la presunción de legalidad a la norma europea, que desplaza en su aplicación a las normas de Derecho interno que la contradigan.

Otra de las peculiaridades del TFUE, coincidentes con sus precedentes, es que con frecuencia, deja al legislador la posibilidad de dictar indistintamente, en ejercicio de una competencia, un reglamento-legislativo o bien una directiva-legislativa. El TFUE ha generalizado esta opción hasta el punto de que, en ocasiones, parece que se ha aplicado de manera mecánica en materias en que la opción no parecería posible.

Así, resulta que los reglamentos-legislativos, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 288 TFUE, serían obligatorias en todos sus elementos, pero, a la vez, el propio Tratado señala que un número considerable reglamentos-legislativos no pueden siquiera armonizar las disposiciones de los Estados miembros en una determinada materia; es decir que el TFUE priva, en algunos casos, a los reglamentos-legislativos de efectos unificadores del Derecho interno de los Estados miembros.

Por tanto, del TFUE se deduce la existencia de los siguientes tipos principales de reglamentos. En primer lugar, los reglamentos legislativos. En segundo lugar, los reglamentos subordinados a los anteriores, esto, los reglamentos delegados y los reglamentos de ejecución. En tercer lugar, los reglamentos derivados de los Tratados a los que, a su vez, pueden estar subordinados los reglamentos de ejecución. Finalmente, cada una de las modalidades anteriores puede tener dos versiones según se trate: de un reglamento obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro; o bien de un reglamento obligatorio para el Estado miembro en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando a las autoridades nacionales la posibilidad de determinar algunos de los elementos del reglamento que permitan su completa eficacia. Por otra parte hay que tener en cuenta los reglamentos internos de instituciones, órganos y organismos de la Unión que no tienen efectos, por lo general, para terceros.

Reglamentos derivados de los Tratados

El reglamento derivado de los Tratados es la muestra más palpable de que los reglamentos primigenios de los Tratados comunitarios se resisten a desaparecer. Algo así como los reglamentos en el ámbito de la Constitución francesa, reglamentos ordenados o derivados directamente de la Constitución no subordinados a actos legislativos.

Así, se trataría de reglamentos que no estarían subordinados a otra norma que no sean los Tratados; esto es, una norma de ejecución directa de los mismos. No obstante, cabría plantearse si estos reglamentos estarían o no sujetos a los reglamentos, directivas o decisiones con naturaleza de actos legislativos que se dicten en el mismo ámbito material, esto es, cuando una misma materia sea regulada por actos legislativos y por reglamentos derivados de la Constitución.

Reglamentos internos y de procedimiento

Cabe plantearse si en la categoría de los reglamentos derivados de los Tratados deben incluirse también los reglamentos internos de las instituciones. Los denominados reglamentos internos son normas de naturaleza orgánica y procedimental cuyas relaciones con los demás productos normativos serían similares a las de los reglamentos derivados de los Tratados, pero que, cumplen una función singular que hace recomendable un tratamiento separado de los demás reglamentos derivados de los Tratados.

Reglamentos de ejecución

Los reglamentos de ejecución son normas reglamentarias, subordinadas a las normas legislativas que desarrollan. Se trataría de la versión reglamentaria conocida en nuestro país. La ausencia de un régimen general para los mismos llevará aparejado que cada acto legislativo, o cada acto vinculante que no sea un acto legislativo pueda establecer un particular régimen para dichos reglamentos. A salvo de la posibilidad de que los reglamentos internos de las instituciones los regulen, o que se dicten acuerdos interinstitucionales en la materia con el fin de clarificar su régimen jurídico.

Cuando se confieran a la Comisión competencias de ejecución por actos jurídicamente vinculantes un reglamento adoptado por el procedimiento legislativo ordinario establecerá "las normas y principios generales relativos a las modalidades de control, por parte de los Estados miembros, del ejercicio de las competencias de ejecución de la Comisión". El precepto tiene un interés excepcional en al medida en que del mismo se obtienen dos importantes conclusiones. En primer lugar y en sentido contrario, el Tratado de Lisboa habría liquidado la comitología o sistema de controles internos sobre el ejercicio de las competencias de ejecución por la Comisión. En definitiva se ha cambiado intergubernamentalidad por intergubernamentalidad, en versiones diferentes, lo que se ha plasmado en el Reglamento 182/2011/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, por el que se establecen las normas y los principios generales relativos a las modalidades de control por parte de los Estados miembros del ejercicio de las competencias de ejecución por la Comisión.

Reglamentos delegados

Los reglamentos delegados pueden ser a su vez de dos clases:

  1. Los que completan las leyes;
  2. Los que están facultados para modificarlas.

No se debe asimilar el concepto de reglamento delegado al decreto legislativo de nuestro sistema constitucional, pese a que tiene algunas similitudes con el mismo. El reglamento delegado tiene que estar habilitado por un acto legislativo, al que puede completar o modificar, siendo competente al efecto la Comisión Europea, con exclusión del Consejo de la Unión. Se trataría de una norma de sesgo supranacional que compensaría a la Comisión europea, la gran perdedora en el reparto de la potestad legislativa.

El reglamento delegado sería un claro ejemplo de deslegalización, sujeta a límites muy precisos. Límites no exentos de dificultades interpretativas. En primer término el objeto y alcance de la delegación tanto de los que completen, como de los que modifiquen actos legislativos, no puede afectar a los elementos esenciales de los mismos. Esta limitación es doble, supone un límite para el delegante y para el delegado, pero a la postre un límite de difícil interpretación, pese a que el TFUE ordena que los actos legislativos de delegación "delimitarán de forma expresa los objetivos, el contenido, el alcance y la duración de la delegación", lo que puede significar que el régimen jurídico de los reglamentos delegados se establezca en cada acto legislativo de delegación, con la única limitación de que no se deleguen los elementos esenciales de "un ámbito" dice el TFUE.

Pero lo más desconcertante de su régimen jurídico son las que se denominan condiciones de aplicación a las que estará sujeta la delegación. Condiciones que pueden o no imponerse. A saber, se puede establecer en el acto de delegación la reserva por el Consejo y el Parlamento de la potestad de revocar la delegación; y puede condicionarse la entrada en vigor del reglamento delegado siempre que el Parlamento y el Consejo formulen objeciones al mismo.

Conclusión

Podría por tanto concluirse que el reglamento de la vieja estirpe comunitaria sigue existiendo junto a los reglamentos-legislativos, los reglamentos delegados y los reglamentos de ejecución. De modo qu en lo concerniente a los reglamentos el TFUE, lejos de simplificar ha incrementado considerablemente los tipos de reglamentos sin que, por otra parte, haya delimitado con claridad el régimen jurídico de sus varias modalidades.

E) Reglamentos, normas nacionales depuradoras y leyes nacionales didácticas

Los reglamentos que bien pudieran haberse denominado leyes comunitarias desde sus orígenes, salvo que prevean lo contrario, no precisan la colaboración del legislador nacional para ser eficaces. Así, despliegan todos sus efectos por sí mismos y desplazan a la legislación nacional antes aplicable en la materia ahora regulada por el reglamento. De este modo, no puede hablarse rigurosamente de que el reglamento de la Unión derogue la legislación nacional que se le oponga. El principio de primacía determina el desplazamiento del derecho nacional antes aplicable a favor del reglamento comunitario, pero la norma nacional sigue vigente hasta que el Estado miembro la derogue expresamente, en aplicación de lo previsto en el art. 4.3 del TUE y del principio de seguridad jurídica. Estas normas nacionales depuradoras del propio ordenamiento jurídico no suelen ser habituales, más de otra parte, su existencia no agota las posibilidades que tiene el reglamento para desplazar a la norma nacional, pues tales normas depuradoras no serían normas interpretativas del Derecho de la Unión siempre subordinadas a la interpretación del Tribunal de Justicia, único competente para declarar la incompatibilidad de una norma nacional con un reglamento de la Unión.

Si nos situáramos en la posición de que fueran posibles normas nacionales de adecuación de los ordenamientos internos a los reglamentos de la Unión, la cuestión que debiéramos plantearnos es qué tipo de norma debe utilizar el legislador competente, de acuerdo con el sistema de distribución de competencias en cada Estado miembro.

Si aplicamos lo expresado anteriormente a la Ley 46/1998 nos encontraríamos con que los reglamentos concernidos antes citados no prevén la colaboración del derecho interno para su eficacia. Si fuera la ley 46/1998 una norma de depuración del ordenamiento interno, habría que reiterar lo antes dicho, esto es, la depuración que lleva a cabo la ley no agota todas las posibilidades del reglamento de la Unión, de modo que este siempre prevalecerá sobre la ley depuradora. En otras palabras, la ley nacional es una ley interpretativa vinculada al reglamento, que no goza de autonomía respecto a éste y que está subordinada a la interpretación final que pueda llevar a cabo el Tribunal de Justicia.

Podríamos convenir que los Tratados no prohíben expresamente que los legisladores nacionales puedan dictar normas de colaboración, pero la cuestión es la de si este modo de proceder es compatible con el funcionamiento óptimo del sistema de fuentes.

Las citadas leyes didácticas pudieran responder, por otra parte, y al margen de las mejores intenciones de los legisladores nacionales, tanto al rebrote nacionalista como a las presiones de operadores jurídicos internos que no habrían asimilado el papel del Derecho de la Unión, o que tendrían una desmedida fe en la normativa estatal.

3.5. Directivas

A) Naturaleza

De acuerdo con el art. 288 del TFUE "La directiva obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios".

Las directivas, a diferencia de los reglamentos, tienen por destinatarios inmediatos tan sólo a los Estados miembros. Sin embargo, esta circunstancia no debe conducir a la conclusión de que las directivas no puedan tener efectos directos para los ciudadanos europeos.

La finalidad de la directiva es la aproximación entre las legislaciones o las políticas, de los Estados miembros, en base a que dichas legislaciones se adapten a la directiva de que se trate, aunque la forma y los medios no sean los mismos en cada Estado. La directiva sería una norma de resultado que no condiciona ningún elemento, formal o material, del proceso de cada Estado para llevar a cabo la transposición de la misma a cada uno de los Derechos internos de los Estados miembros.

Los elementos que integran el procedimiento que se deriva de las directivas, es decir, el proceso de aproximación interno de legislaciones o políticas de los Estados miembros, es considerablemente complejo. Así, los Estados tienen que elegir la forma adecuada para la adaptación, interpretar adecuadamente el objetivo que la directiva impone y hacerlo en el plazo establecido.

La elección de la forma de la norma o acto interno no presenta problemas diferentes a los de la elección ordinaria de la norma o disposición necesaria para modificar la regulación de una materia en el Derecho interno de un Estado miembro. Habrá que elegir, en cada caso, el mismo tipo de norma o disposición que regula en el momento de la trasposición la materia que debe adaptarse a la directiva.

La interpretación adecuada del objetivo u objetivos que la directiva impone se ha demostrado, es otro de los problemas que la transposición conlleva. En la medida en que la directiva sea más detallada, las dificultades interpretativas serán menores, y en la medida en que adolezcan de falta de precisión las dificultades de transposición serán mayores. Sin embargo, no hay que confundir el problema que reflejamos, que es de índole interpretativo, con que la directiva deje margen de elección a los Estados destinatarios. Así, en la medida en que la directiva permita optar por soluciones diferentes que se entiendan compativles con el objetivo perseguido por la misma, el resultado de transponer una directiva por uno u otro Estado miembro puede ser muy diferente.

Las directivas pueden clasificarse atendiendo a sus destinatarios, en directivas que afectan a todos los Estados miembros, y directivas que afectan sólo a alguno o algunos Estados miembros. Por lo demás, tras el Tratado de Lisboa es posible establecer otras clasificaciones.

B) Elaboración, forma y vigencia

Las directivas en el marco del TFUE pueden ser elaboradas por el Parlamento Europeo y el Consejo, conjuntamente mediante el procedimiento legislativo ordinario o mediante un procedimiento legislativo especial, así como por el Consejo y por la Comisión. Además, es posible la adopción de directivas por los procedimientos de aproximación de las legislaciones regulados en los arts. 114 y 115 del TFUE. También pueden adoptar directivas el Consejo y la Comisión en el marco del Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica.

El Reglamento Interno del Consejo regula muy escuetamente la forma de las directivas, previendo tan solo que las directivas se titulen "Directivas" y que las directivas de ejecución se titulen "Directivas de ejecución".

Por otra parte, el TFUE prevé en su art. 297 dos regímenes para la entrada en vigor de las directivas. Las directivas adoptadas con arreglo a un procedimiento legislativo, o que tengan por destinatarios a todos los Estados miembros, se publican en el Diario Oficial de la Unión Europea y entran en vigor en la fecha que las mismas fijen y, en su ausencia, a los veinte días de su publicación. Por el contrario, las demás directivas deben ser notificadas a sus destinatarios y surten efecto a partir de dicha notificación. El Reglamento Interno del Consejo prevé que sea el Secretario General, o un Director General que actúe en su nombre, quien notifique las directivas y expida a los Gobiernos de los Estados miembros y a la Comisión copias auténticas de las mismas, en los supuestos no contemplados en el apartado 2 del art. 297 del TFUE.

Otra de las particularidades de las directivas es el establecimiento de un plazo para su cumplimiento. Es decir, que el resultado que se pretende conseguir mediante las directivas no es nunca inmediato, sino está sujeto a un plazo prudencial y común para los Estados afectados, salvo en casos en que la situación exija la inmediatez de la transposición.

Las directivas, y esta es otra diferencia formal con los reglamentos, se numeran indicando en primer término el año y a continuación el número de la misma debiendo tenerse en cuenta qué directivas y decisiones tienen una numeración común.

C) Eficacia

El supuesto de la transposición de la directiva dentro del plazo previsto y de modo satisfactorio, determina la conclusión del proceso.

Los problemas se presentan en el caso de que el Estado miembro no transponga la directiva dentro del plazo establecido o transponga la directiva dentro del plazo, pero de modo insatisfactorio.

El plazo de transposición es una obligación que vincula a los Estados destinatarios, debiendo considerarse que su incumplimiento es una violación del Tratado en los términos del art. 258 del TFUE.

D) Clases de directivas

Es posible diferenciar los siguientes tipos de directivas: directivas-legislativas; directivas-delegadas; directivas de ejecución y directivas derivadas directamente de los Tratados.

Directivas legislativas

Las directivas-legislativas son actos legislativos adoptados por un procedimiento legislativo ordinario o especial. Por lo demás sus caracteres son los de una norma de resultado. Así, las directivas sólo pueden diferenciarse por la institución que las adopta que conlleva un determinado procedimiento de adopción.

La directiva-legislativa puede, delegar en la Comisión para que esta adopte reglamentos delegados, directivas delegadas o decisiones delegadas. Asimismo la directiva-legislativa puede requerir condiciones uniformes de ejecución mediante reglamentos de ejecución, directivas de ejecución o decisiones de ejecución.

Es decir, existe la posibilidad de que una directiva-legislativa pueda ser completada o modificada por una directiva delegada, lo que supone dar entrada a la Comisión en la regulación de materias en las que la competencia reguladora se otorga al Parlamento junto con el Consejo o el Consejo con el Parlamento o al Parlamento con el Consejo.

Es posible, teóricamente, que las condiciones uniformes de ejecución que exija la puesta en práctica de una directiva-legislativa se regulen por la Comisión o por el Consejo mediante una directiva de ejecución. Pero dicha posibilidad, hay que reducirla a dos supuestos: por una parte podría tratarse de dar entrada a la Comisión en la competencia del Parlamento y el Consejo; y por otra se podría tratar de que la Comisión utilizara la técnica de las directivas detalladas allí donde la directiva legislativa hubiera utilizado la técnica de las directivas marco. Por lo demás, los instrumentos idóneos para la regulación de condiciones uniformes de ejecución de una directiva-legislativa son los reglamentos de ejecución y las decisiones de ejecución, tanto del Consejo como de la Comisión.

Directivas derivadas directamente del TFUE

De la misma manera que siguen vigentes los reglamentos derivados de los Tratados, que no son ni actos legislativos ni actos no legislativos de la especie de los reglamentos delegados y los reglamentos de ejecución, siguen vigentes las directivas derivadas del TFUE y el Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica que ni son actos legislativos ni actos no legislativos de la especie de las directivas delegadas o las directivas de ejecución. Las directivas derivadas directamente del TFUE pueden requerir condiciones uniformes de ejecución, en cuyo caso se podrá otorgar a la Comisión la competencia para adoptar reglamentos de ejecución, directivas de ejecución o decisiones de ejecución. Aun cuando todas las combinaciones son posibles no resulta probable que para establecer condiciones uniformes de ejecución de una directiva se adopte por la Comisión o por el Consejo una directiva, aunque esta última fuera una directiva detallada y la directiva legislativa fuera una directiva marco. Tampoco parece probable que cuando la directiva derivada directamente de los Tratados corresponda adoptarla a la Comisión o al Consejo, éstos se otorguen la competencia para dictar un acto de ejecución de la misma.

3.6. Decisiones

A) Naturaleza

De acuerdo con el art. 288 TFUE las decisiones son obligatorias en todos sus elementos diferenciando dicho precepto las decisiones que no designan destinatarios de las que los designan. Estas últimas solo son obligatorias para sus destinatarios.

Mediante las decisiones, las instituciones de la Unión persiguen la regulación de asuntos concretos en relación con los Estados miembros o personas físicas o jurídicas determinadas a las que se dirigen.

La Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 6 de octubre de 1970 ha resuelto los problemas más relevantes que plantean las Decisiones. A partir de dicha sentencia se obtienen las siguientes conclusiones. Por de pronto afirma la sentencia que las instituciones de la Unión tienen la más amplia libertad para la elección del tipo de acto de la Unión a adoptar. Por consiguiente, si los Tratados no se refieren a un tipo de acto determinado y se hace mención, como es el caso del art. 71, a "reglas comunes", "condiciones de admisión" o "cualesquiera otras disposiciones útiles", la institución comunitaria concernida podrá utilizar la decisión para llevar a cabo la política común de que se trate.

Se obtiene también de la citada sentencia que la decisión puede ser apta para la armonización de disposiciones nacionales, así dice: "(7): que, en su conjunto, la decisión de que se trata fija los objetivos a alcanzar en el marco de una política de armonización, de disposiciones nacionales, así como el ritmo de su realización" Las decisiones son obligatorias para sus destinatarios. Es por ello por lo que la sentencia citada se plantea: "(5) la cuestión es saber si la obligación que emana de la decisión puede solamente ser invocada por las instituciones comunitarias respecto de este destinatario o puede serlo eventualmente por toda persona interesada en la ejecución de esta obligación", llegando la sentencia a la conclusión de que la obligación impuesta por la decisión a un Estado miembro puede ser invocada por los afectados pues: "el efecto útil de tal acto se encontraría debilitado si los administrados de este Estado no pudieran alegarla en via judicial y los órganos jurisdiccionales nacionales estuvieran impedidos para tomarla en consideración como elementos de Derecho comunitario". De modo que la sentencia, reconociendo que los efectos de una decisión no puedan ser los mismos que los de un reglamento, no excluye que el resultado final lo sea, en el sentido de que sea capaz de crear el derecho en los administrados de alegarla en vía judicial, tal y como si se tratara de una disposición reglamentaria. Por consiguiente, no puede descartarse el efecto directo de las decisiones en las relaciones del destinatario del acto y los terceros afectados, esto es, su efecto horizontal. Estas conclusiones se corresponden a las innovaciones introducidas por el Tratado de Lisboa en relación con las decisiones.

B) Elaboración, forma y vigencia

Las decisiones, en el marco del TFUE pueden ser elaboradas por el Parlamento Europeo y el Consejo, conjuntamente, mediante un procedimiento legislativo ordinario o un procedimiento legislativo especial, o por el Consejo y la Comisión, a través del procedimiento de elaboración previsto en los Tratados. También pueden adoptar decisiones el BCE, el Consejo Europeo, o los Gobiernos de los Estados miembros.

El Reglamento Interno del Consejo regula muy escuetamente la forma de las decisiones, previendo tan solo que las decisiones se titulen "Decisiones" y que decisiones de ejecución se titulen "Decisiones de ejecución".

El TFUE prevé en su art. 297 dos regímenes para la entrada en vigor de las decisiones. Las decisiones adoptadas con arreglo a un procedimiento legislativo, o que no indiquen destinatario se publican en el Diario Oficial de la Unión Europea y entran en vigor en la fecha que las mismas fijen y en su ausencia, a los veinte días de su publicación. Por el contrario, las demás decisiones deber ser notificadas a sus destinatarios y surten efecto a partir de dicha notificación. El Reglamento Interno del Consejo prevé que sea el Secretario General, o un Director General que actúe en su nombre, quien notifique las decisiones y expida a los Gobiernos de los Estados miembros y a la Comisión copias auténticas de las mismas, en los supuestos no contemplados en el apartado 2 del art. 297 del TFUE.

Por lo que se refiere a la motivación de las decisiones prevista en el art. 296 del TFUE y antes en el art. 253 del Tratado de la Comunidad Europea, es de aplicación lo que dijimos para los Reglamentos. Así, la STPI de 15 de septiembre de 1998, declara nula una decisión estableciendo que "La Comisión está obligada, en virtud del art. 253 del Tratado a mencionar, al menos los hechos y las consideraciones que revisten una importancia esencial en la estructura de su Decisión, permitiendo así al órgano jurisdiccional comunitario y a las partes interesadas conocer las condiciones en las que ha aplicado el Tratado. Además, se deduce de la jurisprudencia que, salvo en circunstancias excepcionales, la motivación debe figurar en el cuerpo mismo de la decisión y no puede ser explicada por primera vez y a posteriori ante un órgano jurisdiccional".

C) Clases de decisiones

Es posible diferenciar las decisiones-legislativas de las demás decisiones. Así, decisiones-legislativas, del género de los actos legislativos, serían las adoptadas por un procedimiento legislativo ordinario o especial.

La decisión-legislativa puede delegar en la Comisión la aprobación de un acto delegado. La decisión-legislativa del TFUE también puede ser objeto de ejecución mediante un acto de ejecución. Los actos delegados y los de ejecución pueden tener la forma de reglamento, directiva o decisión.

Además siguen vigentes las decisiones derivadas directamente del TFUE. Es decir decisiones que no son actos legislativos, que no están subordinadas a actos legislativos, que no son, tampoco, actos de ejecución de actos legislativos y que solo están subordinadas al TFUE o al TCEEA.

Decisiones legislativas

Las decisiones-legislativas se adoptan por el Parlamento y el Consejo mediante el procedimiento legislativo ordinario o por el Parlamento con el Consejo o el Consejo con el Parlamento mediante un procedimiento legislativo especial. Las decisiones legislativas son una innovación del Tratado de Lisboa en relación con sus precedentes, incluida la Constitución Europea non nata. Pero, aunque haya sido el Tratado de Lisboa el que expresamente haya reconocido a las decisiones carácter normativo, lo cierto es en el marco del Tratado de la Comunidad Europea se adoptaban decisiones normativas, en la medida en que del art. 249 del Tratado de la Comunidad Europea no se deducía prohibición alguna para adoptarlas.

Las decisiones legislativas pueden ser completadas o modificadas por reglamentos delegados, directivas delegadas y decisiones delegadas adoptadas por la Comisión, a la que de este modo se daría entrada en competencias del Parlamento y del Consejo. Además, de las decisiones legislativas que requieran condiciones uniformes de ejecución pueden derivar reglamentos de ejecución, directivas de ejecución y decisiones de ejecución.

Aunque en el plano teórico son posibles todas las combinaciones no parece probable que la directiva sea el instrumento más idóneo para contener condiciones uniformes de ejecución de una decisión que tenga por destinatarios una pluralidad de sujetos.

Decisiones derivadas de los Tratados

En los Tratados no se hace referencia a las decisiones que derivan directamente de los mismos. Es decir, a las decisiones que no son legislativas, ni delegadas ni de ejecución. No obstante, siempre que los Tratados prevean expresamente que se dicte una decisión sin que expresamente se establezca que se adopte por un procedimiento legislativo, la decisión debe entenderse ordenada directamente a los Tratados. Así, las decisiones del Consejo Europeo sobre las formaciones del Consejo, o a la presidencia de las formaciones del Consejo. Las decisiones del Consejo o de la Comisión, de esta naturaleza, son numerosas. Las decisiones derivadas de los Tratados pueden requerir condiciones uniformes de ejecución, en cuyo caso puede otorgarse al Consejo o a la Comisión la competencia para adoptar reglamentos de ejecución, directivas de ejecución o decisiones de ejecución.

D) Eficacia

Las decisiones, tal y como prevé el art. 288 del TFUE, que tiene su precedente en el art. 249 del Tratado de la Comunidad Europea, y ratifica la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 6 de octubre de 1970, son obligatorias en todas sus partes para los destinatarios, teniendo además de esta eficacia vertical eficacia horizontal, medida en que puede ser alegada por los afectados ante los Tribunales nacionales que la deberán tener en consideración.

3.7. Recomendaciones y dictámenes

A) Naturaleza

Las recomendaciones y los dictámenes son actos jurídicos de la Unión de carácter no vinculante, expresa el art. 288 del TFUE, que reproduce exactamente el apartado correspondiente de su precedente, el art. 249 del Tratado de la Comunidad Europea. Así seguirán existiendo las recomendaciones típicas de artículos como 97 del TFUE, junto a recomendaciones mutadas en materia de política económica, del art. 121.2 del TFUE a las que se les sigue denominando orientaciones generales de política económica. Lo mismo puede decirse de los dictámenes de variada naturaleza, ya sean del Parlamento Europeo, de las demás instituciones o de los organismos consultivos.

Las recomendaciones y dictámenes estaban previstos en los Tratados de la Comunidad Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, mientras que el extinto Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero sólo previó los dictámenes, pues las recomendaciones del Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero eran equiparables a las directivas. Las recomendaciones y dictámenes no son en caso alguno vinculantes, distinguiéndose de este modo de los reglamentos, directivas y decisiones.

Los destinatarios de las recomendaciones son sobre todo los Estados, pero también pueden serlo otras instituciones o adoptadas por una Institución a propuesta de otra. Los destinatarios no están vinculados jurídicamente a la recomendación. Pero ésta puede ser preceptiva para la adopción de otros actos comunitarios o ser requisitos para llevar a cabo actividades como la de iniciar la negociación de acuerdos internacionales.

Pese a no terner carácter obligatorio, las recomendaciones y dictámenes tienen efectos jurídicos y políticos considerables, en la medida en que pueden ser preceptivos y preparatorios, en el caso de no seguirse el contenido de los mismos por sus destinatarios, de actos comunitarios obligatorios.

En el marco de la extinta Comunidad Europea del Carbón y del Acero el Consejo colaboraba con la Comisión adoptando dictámenes, o dictámenes conformes por unanimidad o por mayoría absoluta.

B) Elaboración, forma y vigencia

Pueden elaborar recomendaciones, en el marco del TFUE, el Parlamento y el Consejo, así como el Consejo y la Comisión. También adopta recomendaciones el BCE. Por lo que se refiere a los dictámenes son competentes para elaborarlos en el marco del TFUE las mismas instituciones que en el caso de las recomendaciones, a las que hay que añadir el Tribunal de Justicia. Al margen de las Instituciones los Tratados han previsto que otros órganos emitan dictámenes en los procedimientos de adopción de actos de la Unión, como son, por ejemplo, los dictámenes del Comité Económico y Financiero.

Los dictámenes, como las recomendaciones, no son vinculantes para sus destinatarios, razón esta que explicaría que los Tratados no se refieran al procedimiento de elaboración de recomendaciones y dictámenes.

Por cuanto a la forma de las recomendaciones y dictámenes tan sólo establece el Reglamento Interno del Consejo que las recomendaciones y dictámenes del Consejo se encabezarán con el título "Recomendación" o "Dictamen", lo que puede ser aplicable a las recomendaciones y dictámenes elaborados por las demás instituciones.

Por su parte, el Reglamento del Parlamento Europeo dedica su art. 121 a las recomendaciones destinadas al Consejo, que podrán versar sobre el Título V del TUE, o en lo concerniente a los acuerdos internacionales y deberán tramitarse a través de la comisión parlamentaria correspondiente, según la materia, en el marco de los procedimientos que establece el Reglamento del Parlamento. Las recomendaciones del Parlamento deben contener una breve exposición de motivos y la opinión de la comisión o comisiones intervinientes. Al margen de lo previsto en el citado art. 121, la elaboración y forma no está sujeta a reglamentación.

C) Eficacia

Las recomendaciones y los dictámenes, en consecuencia con su naturaleza de actos no obligatorios para sus destinatarios, no tienen efectos jurídicos vinculantes para éstos ni para terceros. No obstante, como hemos indicado tienen una cierta eficacia jurídica en la medida en que algunos casos son preceptivos en un procedimiento concreto para la adopción de actos obligatorios y, en otros caso, la circunstancia de que sean desatendidas las recomendaciones y dictámenes pueden provocar la adopción por las instituciones comunitarias de actos comunitarios obligatorios. Sin embargo, en el marco de la política económica y monetaria pudiera hablarse de la mutación de las recomendaciones que, en algunos supuestos, estarían más cerca de las directivas que de su naturaleza originaria.

3.8. Las diferencias de los Reglamentos, Directivas y Decisiones del TFUE con los Reglamentos, Directivas y Decisiones del Tratado de la Comunidad Europea

Pese a las coincidencias apuntadas entre los reglamentos y las directivas del Tratado de la Comunidad Europea, respectivamente, con los reglamentos y directivas instauradas por el TFUE, no por ello se dejan de apreciar en el régimen jurídico de estas últimas algunas singularidades, resultado de la incidencia de otros preceptos novedosos, o procedentes de los Tratados vigentes.

Antes señalamos que el reglamento-legislativo, la directiva-legislativa y la decisión legislativa son instrumentos jurídicos que no indican otra cosa que las instituciones competentes para dictarlas y el procedimiento para su elaboración. Por otra parte, el reglamento-legislativo, la directiva-legislativa y la decisión legislativa están situadas al mismo nivel jerárquico, todos ellos son actos legislativos, con lo que no se alteran las relaciones que existen entre reglamentos, directivas y decisiones en el TFUE. Y, además, tampoco se establece una relación de jerarquía entre los reglamentos-legislativos y los que denominamos reglamentos, directivas y decisiones derivados de la Constitución. No obstante, existen relaciones de jerarquía entre, de una parte, reglamentos-legislativos, directivas-legislativas y decisiones-legislativas y de otra parte, los reglamentos de ejecución y los reglamentos delegados de actos legislativos. También existen relaciones de jerarquía entre los reglamentos, directivas y decisiones derivados de los Tratados y los reglamentos, directivas y decisiones de ejecución de aquellos.

Por tanto, la situación de los reglamentos-legislativos, las directivas-legislativas y las decisiones-legislativas del TFUE no ha cambiado de modo sobresaliente en relación con los reglamentos, las directivas y las decisiones del Tratado de la Comunidad Europea. Sin embargo, las decisiones de acuerdo con el Tratado de Lisboa pueden ser también actos legislativos.

La novedad más relevante que aporta el Tratado de Lisboa es la desvinculación entre el tipo de acto y el tipo de competencia que se ejerce mediante la misma. De modo que puede utilizarse el reglamento-legislativo en materias de competencia exclusiva o de competencia compartida y la directiva en la regulación de materias de competencia exclusiva de la Unión, lo que significa el triunfo de la intergubernamentalidad o, si se prefiere, la incursión del principio de subsidiariedad en las materias de competencia exclusiva.

3.9. El margen de elección del instrumento jurídico aplicable a la interpretación del art. 296 TFUE

Es obvio que, si el TUE o el TFUE indican el acto jurídico que procede utilizar para el ejercicio de una determinada competencia, no se planteara problema alguno de elección del instrumento jurídico aplicable. No cabe la posibilidad, en este caso, de que ninguna de las modalidades de acto no legislativo supla o suplante a los actos legislativos o viceversa.

El precepto que pudiera solucionar los problemas planteados podría ser el art. 296 del TFUE. El art. 296 dice así en su párrafo tercero: "Cuando se les presente un proyecto de acto legislativo, el Parlamento Europeo y el Consejo se abstendrán de adoptar actos no previstos por el procedimiento aplicable al ámbito de que se trate". La prohibición que se introduce podría interpretarse como una obviedad, esto es, el Parlamento y el Consejo sólo pueden adoptar actos por el procedimiento que esté previsto en cada caso en los Tratados. Lo que se configura como una prohibición para el Parlamento y el Consejo debe entenderse como un mandato imperativo para la Comisión y para los demás titulares de la iniciativa legislativa, de proponer actos legislativos de acuerdo con lo preceptuado en los Tratados. Se trataría, el at. 296, párrafo tercero, de una suerte de invocación o reformulación del principio de atribución consagrado en el art. 5 del TUE, sólo que en la versión aplicable al orden interno de competencias de las Instituciones. Lo que, sin embargo, produce extrañeza es que el recordatorio que hace el art. 296 del TFUE se limite a los actos legislativos, en un precepto en que se regulan todos los instrumentos jurídicos de la Unión. Pero al margen de esta laguna, el precepto no resuelve las deficiencias en lo que concierne a la indicación del procedimiento que procede aplicar cuando los Tratados no sean explícitos en este punto.

La referencia que en el art. 296 del TFUE, párrafo tercero, hace "al ámbito de que se trate" para determinar el procedimiento aplicable no parece correcta porque en los distintos ámbitos materiales competencia de la Unión no se establecen tipos de procedimientos, de modo que si la norma por la que se regula el acto en cuestión no indica el procedimiento mediante el que debe aplicarse será difícil, en base al criterio que suministra el art. 296 del TFUE, párrafo tercero, determinar qué procedimiento procede aplicar.

Por otro lado, el art. 296 del TFUE produce cierta perplejidad, en el sentido de que no es claro si lo que quiere establecer es un numerus clausus de actos legislativos, que serían tan solo los previstos expresamente en los Tratados, o si, al contrario, indica que no existe tal numerus clausus. Esta segunda interpretación se vería reforzada por el art. 296, párrafo primero, del TFUE que prevé: "Cuando los Tratados no establezcan el tipo de acto que deba adoptarse, las instituciones decidirán en cada caso conforme a los procedimientos aplicables y al principio de proporcionalidad". Esto es, cuando se haya producido la atribución de una competencia a la Unión y no se haya señalado el instrumento jurídico para su ejercicio las instituciones decidirán cuál procede utilizar. En principio no existe indicación alguna que excluya de este precepto la posibilidad de dictar reglamentos, directivas o decisiones en la materia, lo que, a su vez impediría interpretar el párrafo tercero del art. 296 del TFUE como una suerte de limitación de ampliar los actos legislativos más allá de las referencias expresas de los Tratados a los mismos, circunscribiendo este último artículo a temas estrictamente procedimentales, aunque no suficientemente aclarados.

Pero, el art. 296 del TFUE presenta dificultades interpretativas. Entre dicha dudas cabe plantearse a qué instituciones y a qué procedimientos está haciendo referencia. Se aprecian algunas semejanzas entre los arts. 296 y 352 del TFUE. Este último contiene una habilitación general, que tiene como antecedente el art. 308 del Tratado de la Comunidad Europea, determinante de los excesos reguladores de la Comisión y del Consejo. Ahora bien, el art. 352 del TFUE establece las instituciones y el procedimiento precisos, cosa que no hace el art. 296 del TFUE. Las modificaciones que se han introducido en el art. 352 del TFUE, con respecto a su precedente, son de envergadura, pero no cabe duda de la procedencia del precepto. Así, la cláusula de flexibilidad consagrada en el art. 352 del TFUE afecta a la totalidad de las políticas y acciones de la Unión y no sólo al mercado común, como precedente el art. 308 del Tratado de la Comunidad Europea. Además, el ejercicio de la cláusula del art. 352 del TFUE exige o permite el control de los Parlamentos nacionales del respeto al principio de subsidiariedad. Y, finalmente, la operatividad de la cláusula tiene como límite la armonización de disposiciones legislativas y reglamentarias, cuando el TFUE de modo expreso la excluya en la norma concernida.

Lo más relevante es que el art. 296 del TFUE afronta, exclusivamente, la deficiencia consistente en que el Tratado no prevea "el tipo de acto", mientras que el art. 352 del TFUE se refiere a un déficit substancial, el de que el TFUE no haya previsto los "poderes de actuación necesarios a tal efecto". Así, el art. 296 del TFUE parte de que se ha atribuido una determinada competencia a la Unión siendo la única laguna apreciable la indeterminación del acto con que procede actuar dicha competencia, mientras que el art. 352 afronta la inexistencia de competencia para alcanzar uno de los objetivos de la Unión.

De manera que los arts. 296 y 352 del TFUE ni afrontan el mismo problemas ni son complementarios. Y, por lo demás, el art. 296 del TFUE lejos de resolver como se subsana la deficiencia en cuestión se remite a las instituciones que: "decidirán en cada caso conforme a los procedimientos aplicables", lo que no soluciona problema alguno, en la medida en que no existen en los Tratados procedimientos preestablecidos para el caso de que nos encontremos con esta deficiencia. En definitiva, el art. 296 del TFUE incurre en una tautología que dejan sin resolver el problema que enuncia.

3.10. Reglamentos, Decisiones, Recomendaciones y Dictámenes del BCE

El BCE creado por el Tratado de la Unión, tiene atribuida la potestad de normar a través de reglamentos y, asimismo, puede tomar decisiones, formular recomendaciones y emitir dictámenes.

Los reglamentos dictados por el BCE, tienen los mismos atributos que los reglamentos de las Instituciones, pudiendo decirse lo mismo de las decisiones, las recomendaciones y los dictámenes del BCE. La posición que ocupa el BCE es comparable, en el ámbito de la política monetaria, a la que ocupaba la Comisión en el marco del extinto Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero.

No obstante, debe tenerse en cuenta que en el marco de la política monetaria el Consejo tiene importantes competencias. En particular, queda fuera del poder normativo del BCE el sistema sancionador, lo que denomina el Tratado "límites y condiciones" adoptados por el Consejo de acuerdo con el art. 107 del Reglamento CE 2532/98 del Consejo, en cuyo marco el BCE está autorizado a imponer sanciones, desarrollado por el Reglamento del BCE 2157/1999.

También queda fuera del poder normativo del BCE celebrar acuerdos formales relativos al sistema de tipos de cambio para el euro en relación con las monedas diferentes al euro. Esta facultad le corresponde al Consejo de acuerdo con el procedimiento del art. 219 del TFUE.

Por otra parte, el BCE no se ha resistido a regular sus propios instrumentos jurídicos en su Reglamento interno no previstos en el TFUE, y solo mencionados en el Protocolo por el que se aprueban sus Estatutos.

3.11. Los actos en el TUE

El art. 25 del TUE se refiere a actos diferentes a los contemplados en el art. 288 del TFUE, que habría de denominar actos de la Unión privativos de la política exterior y de seguridad común, tanto por ser privativos del TUE, como para diferenciarlos de los actos de la Unión regulados en los Tratados de FUE y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica.

En lo que concierne a la política exterior y de seguridad común regulada en el Título V, arts. 21 a 46 del TUE, el art. 25 del citado Tratado relaciona los medios mediante los que la Unión dirigirá la política exterior y de seguridad común:

  • Definiendo sus orientaciones generales.
  • Adoptando decisiones que establezcan las acciones que va a realizar la Unión; las posiciones que va a adoptar la Unión; y las modalidades de ejecución de las anteriores.
  • Fortaleciendo la cooperación sistemática entre los Estados miembros para llevar a cabo sus políticas.

La iniciativa para la adopción de medidas en el marco del Título V del TUE además de al propio Consejo Europeo y al Consejo, corresponde a cualquier Estado miembro, al Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y a éste con el apoyo de la Comisión. Y la adopción de las mismas compete al Consejo Europeo y al Consejo. Al Consejo Europeo le corresponde la adopción de las orientaciones generales, así como algunas decisiones, mientras que al Consejo le corresponde la adopción de la mayoría de las decisiones en el marco del Título V del TUE, así como las medidas de cooperación sistemática o de establecimiento de una cooperación reforzada. Por su parte, el Reglamento Interno del Consejo Europeo dedica varios de sus artículos a los aspectos formales que atañen a la adopción de orientaciones generales, decisiones y cooperaciones sistemáticas. Por lo que se refiere a las decisiones del Consejo en el marco del TUE, de acuerdo con el reglamento Interno del Consejo, llevaran como encabezamiento el título "Decisión del Consejo", un número de orden, la fecha de adopción y la indicación de su objeto.

3.12. Algunas conclusiones

Resulta obvio, después del análisis sucinto de los instrumentos jurídicos de la Unión, que lejos de toda simplificación, al contrario, existen más instrumentos jurídicos, más procedimientos y más operadores competentes para normar, para iniciar los procedimientos o para intervenir en los mismos. Probablemente, los equilibrios existentes antes del Tratado de Lisboa se mantienen precariamente en la actualidad. Porque el avance del Parlamento y de la Comisión se ve compensado por avances significativos del Consejo Europeo, de los Estados miembros y de los parlamentos nacionales. Si acaso, se advierte una mayor indefinición del modelo organizativo, una mayor apertura del mismo, siendo ejemplo significativo la casi generalizada opción del legislador a normar a través de reglamentos, directivas o decisiones en la misma materia, con las consecuencias tan diferentes que resultarán de utilizar unos y otros tipos normativos.

Por tanto, mayor complejidad del sistema de fuentes que deriva de la mayor complejidad de la Unión. Sin embargo, lo que puede reprocharse a los legisladores europeos es que, teniendo la oportunidad de dar solución a algunos de los problemas que se observaban en el sistema de fuentes antes del Tratado de Lisboa, han pasado de puntillas sobre los mismos, e incluso puede decirse que han incrementado la lista de problemas interpretativos.

3.13. Otras fuentes

A) El Derecho internacional general

El Derecho internacional no regula las relaciones entre la Unión y los Estados miembros, ni entre éstos entre sí en el seno de la Unión. Una muestra significativa de ello fueron son los arts. 87 del Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, 292 del Tratado de la Comunidad Europea y 193 del Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica que excluyeron para la interpretación de los respectivos Tratados procedimientos diferentes a los establecidos por los mismos, aunque los Estados miembros hubieran suscrito previa o posteriormente a su incorporación a las Comunidades Europeas tratados, convenios o declaraciones que tuvieran por objeto la resolución de conflictos entre ellos. Y tras el Tratado de Lisboa el art. 344 del TFUE reproduce el art. 292 del Tratado de la Comunidad Europea del que se deduce que el Derecho internacional no rige las relaciones entre los Estados miembros en el seno de la Unión Europea. No obstante las relaciones de la Unión Europea con terceros Estados u Organizaciones Internacionales están sujetas a las reglas del Derecho internacional y a los Tratados y Acuerdos por aquélla suscritos.

B) Los Acuerdos internacionales

Los acuerdos entre la Unión y terceros Estados u organismos internacionales

La Unión Europea puede celebrar acuerdos con terceros Estados y con organizaciones internacionales, si bien son diferentes las modalidades de los mismos dependiendo del marco del Tratado en que se produzca.

En lo relativo al TFUE la Unión puede celebrar acuerdos cuando lo prevean las disposiciones del Tratado, con terceros Estados u organizaciones internacional y, por otra parte, puede celebrar acuerdos de asociación con terceros Estados u organizaciones internacionales. En el marco del Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, son igualmente posibles los acuerdos de asociación entre la Unión y terceros Estados u organizaciones internacionales. Asimismo se prevén "relaciones adecuadas" con las Naciones Unidas, sus organismos especializados y de la Organización Mundial del Comercio "relaciones apropiadas" con todas las organizaciones internacionales, "todo tipo de cooperación adecuada" con el Consejo de Europa y "una estrecha colaboración" con la Organización de Cooperación y Desarrollo. Por el contrario, no estaba prevista con carácter general en el extinto Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero la celebración de acuerdos entre la Comunidad y terceros Estados u organizaciones internacionales. Si bien, se preveían "relaciones adecuadas" con las Naciones Unidas y la Organización de Cooperación y de Desarrollo Económico y con el Consejo de Europa.

a) Acuerdos con terceros Estados y organizaciones internacionales en general

Los Acuerdos a celebrar entre la Unión y terceros Estados u Organizaciones internacional se rigen por lo dispuesto en los arts. 218 y 219 del TFUE. Asimismo, prevén los Tratados relaciones con Naciones Unidas, sus Organismos especializados, Organización Mundial del Comercio, organizaciones internacionales, Consejo de Europa y Organización de Cooperación y Desarrollo Económico.

El art. 218 regula dos procedimientos. Uno ordinario, en que el Consejo autoriza la apertura de negociaciones, aprueba las directrices de negociación, autoriza la firma y celebra los acuerdos. En este tipo de procedimiento el Parlamento interviene aprobando la decisión de celebración del acuerdo o bien emitiendo un dictamen no vinculante. Y otro, extraordinario, en el marco de la política exterior y de seguridad común, que se inicia por el Consejo, o por el Consejo a instancias de la Comisión del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad. El Consejo autorizará o no a la apertura de negociaciones y nombrará al negociador, dependiendo de la materia de que se trate, al que podrá dictar directrices. Si lo considera oportuno, el Consejo designará un comité especial al que deberá consultarse durante las negociaciones.

La conclusión de los acuerdos corresponde al Consejo que debe pronunciarse por regla general por mayoría cualificada en todo el procedimiento. Sin embargo, cuando la materia afectada por el acuerdo preciso la unanimidad, en los acuerdos de asociación y en los acuerdos con Estados candidatos a la adhesión a que se refiere el art. 218.8 del TFUE, el Consejo se pronunciará por unanimidad. El Consejo se pronunciará por unanimidad para adoptar el acuerdo de adhesión al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Públicas, con la particularidad de que este caso la decisión de adhesión para entrar en vigor debe ser aprobada por los estados miembros de acuerdo con sus normas constitucionales.

Debe destacarse, también, de su régimen jurídico que un Estado miembro, el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión, pueden solicitar al Tribunal de Justicia de la Unión Europea un dictamen sobre la compatibilidad del acuerdo que pretenda suscribirse con los Tratados. En el caso de que dicho dictamen declare la incompatibilidad entre el acuerdo sujeto a dictamen y los Tratados, el acuerdo no podrá entrar en vigor, salvo que el acuerdo se acomode al dictamen o que se revisen los preceptos de los Tratados incompatibles con el acuerdo.

Finalmente, hay que señalar que celebrado un acuerdo con arreglo al procedimiento del art. 218 del TFUE se convierte en vinculante para las instituciones de la Unión y para los Estados miembros.

b) Acuerdos y convenios en el marco del TUE

El art. 37 del TUE, en el contexto de la política exterior y de seguridad común, prevé la celebración de acuerdos con terceros Estados o con organizaciones internacionales sin más indicaciones. Pero la ausencia de toda determinación no debe conducir a pensar que se deja libertad absoluta al Consejo en lo relativo al procedimiento a seguir para concluir dichos acuerdos o convenios. Así, debe entenderse que le es de aplicación a estos acuerdos lo previsto para los mismos en el art. 218 del TFUE.

c) Acuerdos de asociación

Los arts. 217 del TFUE y 206 del Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica prevén expresamente la celebración de acuerdos de asociación entre la Unión y uno o varios Estados terceros o con organizaciones internacionales. La asociación puede suponer establecer derechos y obligaciones recíprocas, acciones comunes y procedimientos particulares. Los aspectos procedimentales se regulan en el art. 218 del TFUE a que antes nos referimos.

Acuerdos internacionales celebrados por los Estados miembros

a) Acuerdos internacionales celebrados con anterioridad a la entrada en vigor del Tratado

El TFUE en su art. 351 ha previsto expresamente que los derechos y obligaciones que sean fruto de Convenios suscritos por los Estados miembros con anterioridad a la entrada en vigor del Tratado de la Comunidad EuropeaE, con uno o varios Estados terceros, no se verán afectados por el TFUE. En idéntico sentido se expresa el art. 105 del Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica. Este último establece un régimen especial para los acuerdos suscritos entre la firma del Tratado y la entrada en vigor del mismo. Éstos, según el Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, no se pueden invocar para oponerse a la aplicación del Tratado si el dictamen que emita el Tribunal a petición de la Comisión acredita que la intención al suscribir el acuerdo era substraerse de la aplicación del Tratado.

El art. 351 del TFUE contempla los efectos de la entrada en vigor de dicho Tratado en relación con los convenios internacionales que previamente a la entrada en vigor del Tratado hubieran suscrito uno o varios Estados miembros con uno o varios terceros Estados. A tal efecto, establece dos reglas. Una primera, según la cual el Tratado no afecta a los derechos y obligaciones que resulten de dichos convenios. No obstante, los Estados miembros deben tener en cuenta, al aplicar dichos convenios, que la finalidad del TFUE es el establecimiento de la Unión, y están ligados a la creación de instituciones comunes que se trata de potenciar atribuyéndose competencias que sean susceptibles de otorgar las mismas ventajas a todos los Estados miembros.

La segunda regla es de aplicación en el caso de que los convenios sean incompatibles con el Tratado, supuesto en que el Estado o Estados miembros deben tratar de eliminar las incompatibilidades que concurran. Para alcanzar este objetivo los Estados deben prestarse ayuda mutua y si es necesario adoptar una posición común.

Con arreglo a la primera regla, los convenios suscritos con anterioridad a la entrada en vigor del Tratado de que se trate prevalecen sobre éste. Del mismo modo prevalecen los convenios internacionales sobre el Derecho derivado de la Unión. En este sentido, se expresa con claridad la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 2 de agosto de 1993. Por otra parte, hay que considerar que el art. 351 no es aplicable a los convenios suscritos entre Estados miembros antes de la entrada en vigor del Tratado.

La aplicación de la segunda regla plantea problemas de difícil solución. Así, y no obstante la afirmación del principio general de no afectación de los acuerdos internacionales suscritos por los Estados miembros antes de la entrada en vigor de los correspondientes Tratado, éstos han previsto la necesaria cooperación de los Estados miembros con la Unión, al fin de que los citados acuerdos internacionales no sean un obstáculo para realización de los objetivos de la Unión Europea. A tal efecto los Estados miembros deben recurrir a los medios adecuados para eliminar las incompatibilidades con el Tratado. En el caso del Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, el compromiso de los Estados miembros con la Unión va más allá, estableciéndose que los que hubieran suscrito acuerdos con anterioridad a la entrada en vigor del Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, inicien junto a la Comisión las negociaciones pertinentes para intentar que la Unión asuma los derechos y obligaciones que se deriven de dichos acuerdos. En el caso de que las negociaciones deriven en un nuevo acuerdo, éste debe ser consentido por el Estado o Estados que suscribieran los acuerdos que se propone modificar, así como la aprobación por el Consejo por mayoría cualificada.

b) Modificación de acuerdos internacionales celebrados con anterioridad a la entrada en vigor del Tratado

La modificación de acuerdos internacionales celebrados con anterioridad a la entrada en vigor de un Tratado no está excluida expresamente del TFUE que tan sólo se refiere, al principio de no afectación en su art. 218. Sin embargo, el Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica establece que la renovación de un acuerdo internacional vigente no puede servir para que el Estado concernido eluda las obligaciones que impone el Tratado. Esta regla puede considerarse aplicable a los demás Tratados, sin duda porque la existencia de la Unión no excluye cualquier posibilidad de relaciones internacionales de los Estados miembros, siempre que el acuerdo suscrito no invada competencias de las instituciones de la Unión o vaya contra los objetivos de la Unión.

c) Acuerdos internacionales celebrados con posterioridad a la entrada en vigor del Tratado

La incorporación de un Estado a la Unión no afecta a los acuerdos suscritos previamente por éste con terceros Estados u organizaciones internacionales antes de la entrada en vigor de los Tratados, ni impide la celebración de acuerdos con posterioridad a la entrada en vigor del Tratado en cuestión.

Las reglas de los arts. 103 y 104 del Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, no tienen su correspondiente en el TFUE, si bien los principios que se deducen del Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica deben considerarse aplicables al TFUE. Aunque la regulación del Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica es incompleta de la misma puede extraerse como principio común a los Tratados que los acuerdos posteriores suscritos por Estados no están prohibidos siempre que no invadan o substraigan competencias de la Unión, o no impidan la realización de los objetivos de la misma.

Seguiremos las reglas establecidas en el Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, que deben entenderse aplicables a los demás tratados, en defecto de un procedimiento establecido a éstos.

La primera regla que los Estados miembros deben cumplir es la comunicación a la Comisión de los proyectos de acuerdos internacionales que pretendan celebrar con terceros Estados, organizaciones internacionales, cuando consideren que el acuerdo o acuerdos en cuestión "se refieran a materias que se rigen por el presente Tratado", es decir, cuando afecten a competencias de la Unión. Esta obligación de los Estados se fundamenta en el deber de colaboración en la creación de una Unión más estrecha.

La Comisión deberá, recibida la comunicación anterior, dirigir sus observaciones al Estado miembro en cuestión en el plazo de un mes, si considera que el acuerdo que se pretende suscribir contiene cláusulas que obstaculizan la aplicación del Tratado. En caso contrario, el Estado podrá celebrar el convenio. La celebración del mismo quedará suspendida en el caso de que se formulen observaciones por la Comisión. La celebración sólo puede llevarse a cabo sometiéndose el Estado a las observaciones formuladas. Por otra parte, tan sólo el Tribunal de Justicia puede exonerar el cumplimiento de las observaciones puestas por la Comisión si, a petición del Estado interesado, se pronuncia por la compatibilidad del Convenio con el Tratado.

Habida cuenta de que los Estados miembros pueden eludir el procedimiento a que hemos prestado atención, contenido en el art. 103 TCEEA, se ha instrumentado en el art. 104 del mismo Tratado una cláusula general para los acuerdos internacionales que suscriba un Estado miembro con terceros Estados, organizaciones internacionales o nacionales de terceros Estados. Por otra parte, dicha cláusula consiste en que dichos acuerdos no pueden invocarse en caso alguno para substraerse los Estados concernidos a las obligaciones impuestas por el Tratado. Esta cláusula no excluye ni el deber de los Estados miembros de comunicar a la Comisión los acuerdos y convenios celebrados con posterioridad a la entrada en vigor del Tratado, ni la facultad de la Comisión de requerir a los Estados miembros que comuniquen los acuerdos y convenios celebrados para asegurarse que no constituyen un obstáculo para la aplicación del Tratado.

En todo caso la Comisión podrá someter al Tribunal de Justicia el pronunciamiento sobre la compatibilidad de los acuerdos o convenios suscritos por un Estado miembro con las disposiciones del Tratado.

La cooperación sistemática (artículo 25 del TUE) y la cooperación reforzada (artículo 20 del TUE)

Como hemos venido diciendo el acusado carácter intergubernamental de las políticas reguladas en el Tratado de la Unión Europea las sitúa en las proximidades de los acuerdos y convenios convencionales de Derecho internacional.

La particularidad que tienen, tanto la cooperación sistemática como la cooperación reforzada que contempla el TUE, es precisamente, que dichas relaciones se potencian desde el propio Tratado entre los Estados miembros. El art. 25 del TUE considera a la cooperación sistemática entre los Estados miembros como medio o instrumento para el cumplimiento de los objetivos de política exterior y de seguridad común de la Unión Europea, sin que imponga requisito alguno formal para dicha cooperación. La prescripción del citado art. 25 puede entenderse como la autorización a los Estados miembros para que puedan intensificar sus relaciones bilaterales o multilaterales en el marco de la política exterior y de seguridad común con la única limitación de su vinculación a los objetivos del TUE.

Los acuerdos de cooperación reforzada, del art. 20 del TUE, son una manifestación singular de la cooperación reforzada regulada en el Titulo III de la parte cuarta del TFUE. Una vez autorizados dichos acuerdos se integran en la UE como instrumentos de la misma. Son, en definitiva, una manifestación más de la cooperación, que permite que los Estados miembros que no fueron parte del acuerdo puedan solicitar al Consejo, con posterioridad, su participación en el acuerdo de cooperación, que será adoptado de acuerdo con lo previsto en el art. 328 del TFUE.

El Título III de la parte cuarta del TFUE, se integra por los arts. 326 a 334. Dicho Título es el signo más evidente de las dificultades que existen en la UE para avanzar al unísono. Por otra parte, la cooperación reforzada, aunque evidencia que el proyecto europeo se interpreta a diferentes ritmos, es una manifestación más del pragmatismo del proyecto.

La cooperación reforzada puede practicarse en todas las políti9cas del Tratado de la Unión y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, y debe cumplir una serie de requisitos enumerados en los artículos antes citados que pudieran sintetizarse en los siguientes, a saber:

  1. debe servir de impulso a los objetivos de la Unión;
  2. debe respetar los Tratados y el acervo comunitario;
  3. debe respetar el mercado interior y las reglas de la competencia;
  4. debe respetar el sistema competencial de la Unión y no afectar a sus competencia exclusivas;
  5. debe respetar a las competencias, derechos y obligaciones de los Estados miembros que queden fuera de la cooperación;
  6. no debe afectar al Protocolo por el que se integra el acervo de Schengen; y
  7. debe ser el último recurso por la imposibilidad de obtener el mismo resultado de acuerdo con los Tratados.

Por lo demás, los acuerdos de cooperación reforzada son a todos los efectos un instrumento de acción de la Unión que se lleva a cabo a través de las Instituciones, procedimientos y mecanismos de los Tratados. No obstante, el artículo 330 del TFUE modula el funcionamiento del Consejo que adopte los actos y decisiones que conciernan al acuerdo de cooperación, en el sentido de que si bien todos los Estados miembros pueden participar en las deliberaciones conducentes a la adopción de actos o decisiones éstos son adoptados tan sólo por los representantes de los Estados que participan en el acuerdo de cooperación.

C) Los actos mixtos y otros actos

Se entienden por actos mixtos aquéllos que pese a su denominación tienen un contenido de naturaleza atribuible a distintos tipos de actos. Esto es, actos denominados externamente reglamentos que contengan disposiciones reglamentarias junto a otras que encajan en la categoría de decisiones. Así lo reconoció el Tribunal de Justicia en la Sentencia de 14 de diciembre de 1962.

Junto a los actos de la Unión típicos existen actos que pueden encontrar su habilitación en preceptos concretos de los Tratados o en el art. 352 del TFUE como las resoluciones, programas, programas de acción, etc. al margen del art. 288 del TFUE, y cuya calificación debe hacerse caso por caso, pues dichos actos pueden, desde no tener relevancia jurídica externa a ser actos encuadrables parcial o totalmente en las categorías antes referidas.

D) Los principios generales del Derecho

El Tribunal de Justicia es el encargado de la determinación de los principios generales del Derecho. Particular relevancia tiene la inclusión por el Tribunal del respeto a los derechos fundamentales como parte integrante de los principios generales del derecho que asegura el mismo Tribunal. En este sentido tiene una especial significación la Sentencia de 17 de diciembre de 1970. El Tribunal se planteará y resolverá que, para la apreciación de la validez de los actos adoptados por las instituciones de la Unión no se puede tener en cuenta otra fuente que el propio Derecho de la Unión. Así, expresa que "la invocación, sea a los derechos fundamentales tal como son formulados por la Constitución de un Estado miembro, no pude afectar a la validez de un acto de la Comunidad o a su efecto sobre el territorio de este Estado". Pero, tras esta rotunda conclusión, lejos de negar la operatividad de los derechos fundamentales la afirmará desde el propio Derecho de la Unión, así dirá: "que, en efecto, el respeto de los derechos fundamentales es parte integrante de los principios generales del derecho cuya observancia asegura el Tribunal de Justicia, que la salvaguardia de estos derechos, aunque se inspire en las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros, debe ser garantizada en el marco de la estructura y de los objetivos de la Comunidad".

A los principios generales del Derecho se referían los Tratados de modo más o menos directo antes de la reforma operada por el Tratado de la Unión. En efecto, el art. 340 del TFUE se remite a los "principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros" a la hora de establecer el principio de responsabilidad extracontractual de la Unión por los daños causados por sus instituciones o sus agentes en ejercicio de sus funciones. Pero, como ha sido señalado por el Tribunal de Justicia se ha producido con cautela en lo relativo a la recepción de los principios generales del Derecho por el Derecho de la Unión.

El preámbulo del Acta Única hizo referencia a los derechos fundamentales y el Tratado de la Unión dio un paso considerable al considerar que los derechos fundamentales integran los principios generales del Derecho comunitario, al establecer en su art. 6.2 que: "La Unión respetará los derechos fundamentales tal y como se garantizan en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950, y tal y como resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros como principios generales del Derecho comunitario". Sin embargo, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en su Dictamen 2/94 se manifestó en contra de que la Comunidad Europea pudiera adherirse al citado Convenio Europeo en la medida en que "entrañaría un cambio substancial del actual régimen comunitario de protección de los derechos humanos", que según el Tribunal precisaría la modificación del Tratado de la Comunidad Europea. Posteriormente, el Tratado de Amsterdam reforzó la línea iniciada por el Tratado de la Unión al que incorporó como apartado 1 del art. 6 del TUE: "La Unión se basa en los principios de libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y el Estado de Derecho, principios que son comunes a los Estados miembros" y, en consecuencia con dicho precepto, el Tratado de Amsterdam introdujo el art. 7 en el TUE, y los arts. 309 del Tratado de la Comunidad Europea, el 96 del extinto Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero y el 204 del Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica que permiten sancionar a los Estados miembros en que se constate la violación grave y persistente de los principios consagrados en el art. 6.1.

El apartado 3 del art. 6 del TUE, tras la reforma llevada a cabo por el Tratado de Lisboa, con la mayor de las contundencias expresa que los derechos fundamentales consagrados en el Convenio de Roma de 1950 y los que son fruto de las tradiciones constitucionales de los Estados miembros "formarán parte del Derecho de la Unión como principios generales". Y, por otra parte, tanto el TFUE como la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea contienen un auténtico sistema de derechos fundamentales de la Unión Europea.

Por otra parte, es posible destacar una serie de principios interpretativos materiales de especial fuerza, que se deducen de los Tratados y que el Tribunal de Justicia ha utilizado, con frecuencia en sus sentencias. En tre los muchos principios que ha ido decantando el Tribunal nos referimos aquí a los principios de igualdad, cooperación, solidaridad, no discriminación, subsidiariedad y proporcionalidad.

El principio de igualdad se deduce o establece en gran número de preceptos, como un valor en las relaciones y tratamiento del hombre y la mujer, en la creación de la ciudadanía de la Unión, en la garantía de un nivel de vida equitativo a la población agrícola, en la posibilidad de que los ciudadanos de la Unión Europea, residentes en Estado diferente al de su nacionalidad, puedan votar en las elecciones al Parlamento europeo o elegir y ser elegidos como ediles municipales en los municipios de su residencia con independencia de su nacionalidad, en la igualdad de la retribución entre trabajadores y trabajadoras en el art. 157 del TFUE, interpretado, entro otras, por la Seguridad SocialTJ de 19 de noviembre de 1998.

El principio de cooperación, de leal cooperación de los Estados miembros y las instituciones comunitarias para asegurar el cumplimiento de los fines de la Unión, se deduce directamente del art. 4, apartado 3 del TFUE. Así lo ha reconocido la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia en Sentencias como la de 5 de mayor de 1981. De acuerdo con las Sentencias citadas, los Estados miembros y las Instituciones de la Unión están vinculadas al principio de leal cooperación. Dicho principio obliga positivamente a los Estados miembros a adoptar todo tipo de medidas que garanticen la eficacia del Derecho de la Unión, incluso mediante normas de naturaleza penal. Debe entenderse que la obligación de cooperación se extiende a las Instituciones de la Unión en sus relaciones con los Estados miembros.

El principio de solidaridad entre los Estados miembros se deriva de la adhesión a la Unión e impide que los intereses nacionales puedan romper de modo unilateral el equilibrio entre beneficios y cargas derivadas de dicha pertenencia. Este principio se deduce de una interpretación sistemática de los artículos, 2, 4.3, 107 y 131 del TFUE, tal y como han establecido las Sentencias del Tribunal de Justicia de 10 de diciembre de 1969.

El principio de no discriminación es de los que ha tenido una mayor proyección jurisprudencial. Dicho principio no sólo prohíbe la discriminación en base a la ciudadanía sino cualquier discriminación a través de procedimientos indirectos que produzca el mismo resultado discriminatorio, como expresa la Sentencia de 12 de febrero de 1974. La jurisprudencia ha puesto de manifiesto que el principio general de igualdad, del que se deriva la prohibición de discriminación, es uno de los principios fundamentales del Derecho comunitario. La proyección de este principio se ha producido sobre el Derecho procesal, pensiones, retribución laboral, igualdad de trato fiscal a los estudiantes, libertad de circulación de los trabajadores, organización común de mercados, etc.

El principio de atribución de competencias, es un principio capital, limitativo al expansionismo competencial de la Unión, y en consecuencia, contra la expansión de la doctrina de los poderes implícitos que ha imperado hasta el Tratado de la Unión.

Los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, fundamentales para entender el sistema competencial de la Unión.