10.1. La naturaleza de la Carta
El Consejo Europeo celebrado en la ciudad de Colonia los días 3 y 4 de junio de 1999 adoptó la decisión de elaborar una Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, justificada por la evolución de la Unión "que permita poner de manifiesto ante los ciudadanos de la Unión la importancia sobresaliente de los derechos fundamentales y su alcance". Para llevar a cabo dicho proyecto se prescindiría del marco de las conferencias intergubernamentales, adoptándose una nueva modalidad, denominada más tarde Convención, pues se integraría la misma por representantes de los Jefes de Estado y Gobierno y del Presidente de la Comisión Europea, por miembros del Parlamento Europeo y de los Parlamentos nacionales, así como por observadores del Tribunal de Justicia, y escuchó la opinión de representantes del Comité Económico y Social, del Comité de las regiones, de grupos sociales y de expertos. El Consejo Europeo de Tampere celebrado los días 15 y 16 de octubre de 1999 concretaría, como había previsto el Consejo de Colonia, la composición de la Convención.
El Consejo de Colonia no hizo otra previsión que la proclamación de la Carta por el Consejo, el Parlamento y la Comisión. Y, en efecto, en el marco de la celebración del Consejo Europeo de Niza, el 7 de diciembre de 2000, el Consejo, el Parlamento Europeo y la Comisión, proclamaron conjuntamente la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. En algún momento anterior a la celebración del Consejo Europeo se vislumbró la posibilidad de que la Carta pasara a integrar los Tratados, pero no fue sino un espejismo desbaratado por el crudo realismo que presidió el Consejo de Niza y la aprobación del Tratado del mismo nombre centrado en solucionar los problemas derivados de la ampliación de la Unión Europea.
La Carta fue proclamada por las instituciones europeas en Niza. En el Consejo de Colonia se especificó que primero procede la proclamación solemne de la Carta y, con posterioridad, habrá que estudiar si debe incorporarse a los Tratados "y, en caso afirmativo, de qué modo ha de hacerse". De lo que se deduce que la Carta, para sus firmantes no integraba los Tratados.
Lo cierto es que la Carta fue proclamada en Niza por las instituciones Europeas y la Carta les vinculaba, pues no cabe otra posibilidad jurídica derivada de dicha proclamación. Esto significaba que las Instituciones firmantes de la misma tenían que someterse a la Carta en el ejercicio de sus respectivas actividades y al aprobar actos comunitarios. Cuestión diferente era la de si el Tribunal de Justicia o los jueces nacionales estaban en disposición de garantizar su cumplimiento.
Sin embargo, pese a todas las críticas que pudieran hacerse a la no consagración de la Carta, como parte integrante de los Tratados, con ocasión de la suscripción del Tratado de Niza, todo hacía presumir, como consecuencia de la propia dinámica de la construcción europea que el próximo paso sería el de la incorporación de la Carta a los Tratados, cuestión esta, la del estatuto jurídico de la Carta, que figuró ya en la agenda de la Conferencia intergubernamental prevista para 2004. Y, en efecto, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión se incorporó a la Constitución Europea no nata, como Parte segunda de la misma. Finalmente, la circunstancia de que la Constitución Europea no llegara a buen fin no afectó a la Carta, adaptada en Estrasburgo el 12 de diciembre de 2007, ya que el Tratado de Lisboa, firmado el 13 de diciembre de 2007, modificó el art. 6 del TUE en el sentido de reconocer a la Carta el mismo valor jurídico que a los Tratados.
10.2. El contenido de la Carta
La Carta, tal y como ha sido adaptada en Estrasburgo el 12 de diciembre de 2007, consta de un Preámbulo y 54 artículos divididos en VII Títulos, dedicados respectivamente a I. Dignidad, II. Libertades, III. Igualdad, IV. Solidaridad, V. Ciudadanía, VI. Justicia y VII. Disposiciones generales que rigen la interpretación y la aplicación de la Carta.
El Título I consagra la inviolabilidad de la dignidad humana que deberá ser respetada y protegida, el derecho a la vida, el derecho a la integridad física y psíquica de la persona y asimismo prohíbe la tortura, las penas y tratos inhumanos o degradantes, la esclavitud, el trabajo forzado y la trata de seres humanos.
El Título II consagra el derecho a la libertad y a la seguridad, el respeto a la vida privada y familiar, la protección de datos de carácter personal, el derecho a contraer matrimonio y a funda una familia, la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión, la libertad de expresión e información, la libertad de reunión y de asociación, la libertad de las artes y de las ciencias, el derecho a la educación, la libertad profesional y el derecho a trabajar, la libertad de empresa, el derecho a la propiedad, el derecho de asilo y la protección en caso de devolución, expulsión y extradición.
El Título III, dedicado a la igualdad, consagra la igualdad ante la ley, la no discriminación, la diversidad cultural, religiosa y lingüística, la igualdad entre hombres y mujeres, derechos del menor, derechos de las personas mayores e integración de las personas discapacitadas.
El Título IV está dedicado a la solidaridad, y consagra los derechos a la integración de las personas discapacitadas, a la información y consulta de los trabajadores en la empresa, a los derechos a la negociación y de acción colectiva, de acceso a los servicios de colocación, a la protección en caso de despido injustificado, y a condiciones de trabajo justas y equitativas. Prohíbe el trabajo infantil y protege a los jóvenes en el trabajo; garantiza la protección de la familia y la vida profesional; y garantiza los derechos a la seguridad social y la ayuda social, a la protección de la salud, al acceso a los servicios de interés económico general, a la protección del medio ambiente, y a la protección de los consumidores.
El Título V está dedicado a la ciudadanía, e incluye los derechos a ser elector y elegible en las elecciones al Parlamento Europeo, a ser elector y elegible en las elecciones municipales, a la buena administración, al acceso a los documentos, al acceso a los documentos, al acceso al Defensor del Pueblo, así el derecho de petición, la libertad de circulación y de residencia y la protección diplomática y consular.
El Título VI está dedicado a la justicia y consagra los derechos a la tutela judicial efectiva y a un juez imparcial, a la presunción de inocencia y derechos de la defensa, a los principios de legalidad y proporcionalidad de los delitos y las penas, y el derecho a no ser acusado o condenado penalmente dos veces por el mismo delito.
Si comparamos la Carta con el Título Primero "De los derechos y deberes fundamentales" de la Constitución Española de 1978, desde la perspectiva de los derechos consagrados apenas se encuentran diferencias entre ambos textos, al margen de los derechos que correspondan a la ciudadanía, y entre ellos el derecho a una buena administración. Las diferencias notables se encuentran en el tratamiento jurídico que se da a los derechos. En efecto, la Carta otorga un mismo nivel de protección a todos los derechos que en la misma se proclaman, mientras que la Constitución Española de 1978, entre otras diferencias, del conjunto de los mismos tan sólo los derechos contenidos en el capitulo II del Título Primero contemplan como garantía que su ejercicio tiene que regularse por ley que deberá respetar su contenido esencial, y dentro de los derechos en dicho capítulo contemplados sólo los reconocidos en el art. 14, en la Sección primera del mismo y la objeción de conciencia del art. 30 tienen como garantía procesal el recurso de amparo. Por el contrario los derechos fundamentales que la Carta proclama tienen garantizado que la limitación del ejercicio de los mismos exige en todo caso la ley que deberá respetar su contenido esencial, precisando además, el art. 52.1 de la Carta, que las limitaciones que se introduzcan deberán respetar el principio de proporcionalidad. Sin embargo, en la Carta no se prevé ningún procedimiento especial para su protección, lo que no supone otra cosa que los derechos fundamentales deben invocarse en el curso de los procedimientos ordinarios ante los jueces nacionales o ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, a salvo de que se adopten otras previsiones en el futuro.
10.3. El ámbito de aplicación de la Carta
La Carta ha entrado en vigor en un contexto en que todos los Estados miembros han consagrado y garantizado el respeto a los derechos fundamentales en sus textos constitucionales y, a su vez, todos los Estados miembros han suscrito el Convenio de Roma de 1950. Así, el ámbito de aplicación de la Carta alcanza, de acuerdo con el art. 51 de la misma, a las instituciones, órganos y organismos de la Unión en el ejercicio de sus competencias, sin excepción y a los Estados miembros cuando apliquen el Derecho de la Unión con las excepciones previstas en los protocolos para el Reino Unido y Polonia, y las excepciones comprometidas con Irlanda que se plasmarán en futuras reformas de los Tratados.
Al determinar el citado art. 51 que la Carta, se dirige a las instituciones, órganos y organismos de la Unión añade "dentro del respeto del principio de subsidiariedad", lo que tiene dificultades de comprensión. También se establecerá que la Carta no crea nuevas competencias, ni modifica éstas o a las misiones que tiene la Unión de acuerdo con los Tratados. La prescripción no deja de ser un tanto sorprendente en su segunda parte. Pues, bien está que no se considere adecuado que a partir de la Carta se creen nuevas competencias derivadas de la misma, competencias indirectas, pero la afirmación de que las misiones de la Unión no se verán modificadas resulta decepcionante. En efecto, los arts. 2 del TUE y del Tratado de la Comunidad Europea, antes de la reforma llevada a cabo por el Tratado de Lisboa, ya apuntaban a la consideración de los derechos fundamentales como objetivos o misiones de la Unión. Qué es, acaso, la invocación de la ciudadanía o del espacio de libertad, seguridad y justicia o a la igualdad entre el hombre y la mujer. De manera que la introducción de los derechos fundamentales no hubiera sido sino un nuevo paso consecuente con los pasos anteriores, que la Carta quiere evitar sin justificación alguna. Por otra parte, la exclusión de los derechos fundamentales, como nuevas misiones de la Unión, tiene como consecuencia negativa la imposibilidad de que los derechos fundamentales y las libertades públicas actúen como límites, en sentido positivo y negativo, de la actuación de las competencias de la Unión.
10.4. Las relaciones de la Carta con el Convenio de Roma
La Carta aborda en su art. 52.3, una cuestión capital, cual es la de las relaciones entre la Carta y el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales hecho en Roma en 1950, en la misma línea en que se produce el art. 10.2 de la Constitución Española de 1978. Esto es, los derechos que reconoce la Carta, tendrán igual sentido y alcance que los derechos garantizados por el Convenio Europeo, si bien esto no impedirá que el Derecho de la Unión conceda una protección más extensa. En definitiva, tal y como sucede en el ordenamiento español, como resultado de la interpretación jurisprudencial del art. 10.2 de la Constitución Española, la interpretación del sentido y alcance de los derechos fundamentales que la Carta consagra, y que son coincidentes con derechos garantizados por el Convenio, se subordina al estándar mínimo que se deduce de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos con sede en Estrasburgo, intérprete supremo del citado Convenio de Roma. La interpretación que hacemos de este precepto se verá reforzada cuando la Unión, en cumplimiento de los prescrito en el art. 6.2 del TUE, se adhiera al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales.
Por su parte, el art. 53 de la Carta introduce una norma de un interés excepcional, ésta es que las disposiciones de la Carta no pueden, en ningún caso, interpretarse de modo limitativo o lesivo de derechos fundamentales reconocidos previamente por la UE, el Derecho internacional, los convenios internacionales en la materia suscritos por la Unión, la Unión o los Estados miembros y, dice el citado art. 53, en particular el Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Públicas. Esto es, se trata de una doble prohibición explícita de interpretaciones limitativas de los derechos proclamados en la Carta y de que la Carta pueda convertirse en un instrumento limitativo de derechos humanos, previamente reconocidos o que pudieran reconocerse en el futuro, a través de los instrumentos antes citados.
No obstante, la Carta, no solucionaba el problema de mayor alcance derivado de las relaciones de la misma con el Convenio de Roma de 1950, esto es, la aceptación de la jurisdicción del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. De no aceptarse la jurisdicción del citado Tribunal se puede producir la paradoja de que las sentencias de los jueces y tribunales nacionales que apliquen el Derecho de la Unión puedan residenciarse, cumplidos los requisitos al ef3ecto, ante el citado Tribunal de Estrasburgo, mientras que las sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea no podrían residenciarse ante el citado Tribunal de Estrasburgo, lo que no parece razonable. Por ello parecía lógico postular, como finalmente ha prescrito el Tratado de Lisboa, que la Unión suscribiera el Convenio de Roma de 1950. De modo que los ciudadanos europeos, cuando se cumpla la prescripción antes señalada, obtendrán el mismo nivel de protección de los derechos fundamentales reconocidos en la Carta, ya provenga la vulneración de los mismos del derecho interno de los Estados miembros, o del Derecho de la Unión.
Sin embargo, para calibrar el alcance de la mencionada unificación es preciso tener en cuenta el Protocolo sobre el apartado 2 del art. 6 del TUE, anejo a los Tratados, que ha introducido algunas cautelas en relación con el mandato que contiene el citado art. 6.2 del TUE. El objeto del Protocolo en cuestión es, por una parte, regular algunos de los límites del acuerdo de adhesión a que se refiere el art. 6.2. Así, dicho acuerdo de adhesión deberá preservar:
- las modalidades específicas de la posible participación de la Unión en las instancias de control del Convenio Europeo; y
- los mecanismos necesarios para garantizar que los recursos interpuestos por terceros Estados y los recursos individuales se presenten contra los Estados miembros o la Unión, según el caso. Cautelas para preservar las características específicas de la Unión y del Derecho de la Unión cuyo alcance es difícil comprender.
Por otra parte, el citado Protocolo ha reiterado lo que ya dice el art. 6 del TUE, que la suscripción del Tratado de Roma de 1950 no puede modificar el sistema competencial de la Unión. Y, lo que no se deduce expresamente del citado art. 6 del Tratado de Lisboa, dice el protocolo que las relaciones y posición previas de los Estados miembros con el citado Convenio de Roma de 1950 no pueden verse alteradas como consecuencia de la suscripción del mismo por la Unión. Esta limitación puede suponer un obstáculo considerable de la operatividad del Convenio cuando los Estados miembros ejecuten el Derecho de la Unión.
Además, el Protocolo recuerda la vigencia en este ámbito del art. 344 del TFUE, el compromiso de los Estados miembros de no someter las controversias sobre la interpretación y aplicación de los Tratados a procedimientos de solución diferentes a los previstos en la misma. Cautela esta que no se oculta puede plantear problemas de diferente índole. En definitiva, será preciso esperar a que la Unión suscriba el Convenio de Roma, para emitir un juicio cabal sobre los efectos unificadores de la doctrina del Tribunal de Estrasburgo de Derechos Humanos y Libertades Públicas.
10.5. Los instrumentos jurídicos para la protección
La Carta no ha creado procedimiento alguno, político o jurisdiccional al margen de los existentes en el Derecho de la Unión. Es decir, en lo referente a las vulneraciones de los derechos fundamentales por las Instituciones, órganos y organismos de la Unión los concernidos tienen que utilizar los instrumentos que existen en los Tratados. Esto es, no se ha creado un procedimiento judicial ad hoc como es el recurso de amparo en el orden jurisdiccional español.
Por lo que se refiere a las vulneraciones de los derechos fundamentales por los Estados miembros, cuando apliquen el Derecho de la Unión, los procedimientos para hacer valer los derechos fundamentales, serán los previstos en los respectivos ordenamientos jurídicos nacionales. Esto es, la Carta acepta la diversidad de sistemas de protección de los Derechos Fundamentales.
