9.1. La condición de ciudadano de la Unión y derechos que derivan de la misma
El TUE de 1992 reformó el Tratado de la Comunidad Europea incorporando al mismo la ciudadanía de la Unión a la que dedicó lor arts. 17 a 22 que integran su Segunda parte.
Con anterioridad a la entrada en vigor del Tratado de la Unión, en noviembre de 1993, las Instituciones de las Comunidades habían dado algunos tímidos pasos hacia la configuración de ciertos derechos que vistos en su conjunto indicaban las innovaciones que tendrán lugar más adelante. Así, por ejemplo, la Resolución de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros de las Comunidades Europeas, reunidos en el seno del Consejo de 23 de junio de 1981, relativa al establecimiento de un pasaporte basado en un modelo uniforme, completada por las Resoluciones de 23 de junio de 1981 y de 14 de julio de 1986. Y, muy especialmente, las Directivas 90/364/CEE del Consejo relativa al derecho de residencia, 90/365/CEE del Consejo, relativa al derecho de residencia de los trabajadores por cuenta ajena o por cuenta propia que hayan dejado de ejercer su actividad profesional y 90/366/CEE del Consejo, relativa al derecho de residencia de los estudiantes. Directivas que se anticiparon cerca de tres años a la entrada en vigor del TUE.
Si bien es cierto que el Tratado de la Unión creó la ciudadanía de la Unión, no lo es menor que desde 1990 hasta 2004 los avances legislativos en lo que concierne al derecho de los ciudadanos europeos a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros de la Unión serán prácticamente inexistentes, hasta el punto de que las tres Directivas de 1990, antes citadas, han seguido vigentes hasta la entrada en vigor de la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, que las deroga, junto a otras Directivas y que modifica el Reglamento CEE 1612/68.
De acuerdo con el art. 17 del Tratado de la Comunidad Europea, ahora art. 20.1 del TFUE: "Será ciudadano de la Unión toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro", y sigue diciendo el último artículo citado: "La ciudadanía de la Unión se añade a la ciudadanía nacional sin sustituirla". De este precepto se obtienen dos conclusiones de modo inmediato. Por una parte, la adquisición del status que comporta la ciudadanía de la Unión deriva del status de nacionalidad de un Estado miembro que una persona ostente previamente. De modo que la ciudadanía de la Unión no puede adquirirse de modo independiente, es más; se adquiere de modo automático por concurrir en una persona la ciudadanía de uno de los Estados miembros de la Unión. Por tanto, la ciudadanía de la Unión está vinculada de modo indisoluble a la ciudadanía nacional, se trata de un status vinculado. Por otra parte, la adquisición de la ciudadanía de la Unión no sustituye a la ciudadanía nacional sino que la completa, es decir añade a ésta, a los nacionales de los Estados miembros, nuevos derechos y obligaciones que operan en el ámbito de la Unión Europea. En definitiva, la ciudadanía de la Unión sigue en todas sus vicisitudes a la ciudadanía nacional a la que está subordinada.
Los ciudadanos de la Unión tienen los derechos y obligaciones que se derivan del Derecho de la Unión, es decir, más allá de las previsiones expresas del TFUE en sus arts. 20 y ss. y de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Lo que hace el TFUE en los arts. 20 a 24 y la Carta en los arts. 39, 40, 45 y 46 es aislar una serie de derechos exclusivos de los ciudadanos europeos, a saber: derecho a circular y residir libremente en el territorio de la Unión; derecho a ser elector y elegible en las elecciones municipales y europeas; derecho a la protección diplomática y consular de cualquiera de los Estados miembros; derecho de petición ante las instituciones; y derecho a presentar iniciativas ciudadanas, con los límites y condiciones a que nos referiremos a continuación. La Carta bajo el Título V reproduce los derechos de ciudadanía del TFUE, que traen causa en la reforma introducida por el Tratado de la Unión en el Tratado de la Comunidad Europea en 1992, y además clasifica dentro del citado Título V derechos que no son exclusivos de los ciudadanos europeos, a saber: el derecho a la buena administración, el derecho de acceso a los documentos de la Unión, el derecho de acceso al Defensor del Pueblo y el derecho de petición al Parlamento Europeo.
9.2. El derecho a circular y residir libremente en el territorio de la Unión
Aun cuando se asocian en el art. 21 del TFUE y en el art. 45 de la Carta el derecho a circular y el derecho a residir libremente en el territorio de la Unión, es decir, en el territorio de los Estados miembros, se trata de dos derechos diferenciados. El primero supone la posibilidad de que los ciudadanos de la Unión se desplacen, por cualquier medio, libremente por el territorio de la Unión sin otros obstáculos que los naturales, derecho que lleva aparejado para los ciudadanos de la Unión la inexistencia de fronteras o aduanas interiores. El derecho a residir libremente supone el derecho de los ciudadanos europeos a establecer la residencia en cualquier Estado miembro diferente del que se es nacional.
Sin embargo, el art. 21 del TFUE, en su apartado 1, a diferencia del art. 45 de la Carta, en que se consagran dichos derechos a circular y residir libremente, no ha creado derechos incondicionados al establecer que los mismos estarán sujetos "a las limitaciones y condiciones previstas en los Tratados y en las disposiciones adoptadas para su aplicación". Así, para conocer con precisión en qué consisten los referidos derechos de los ciudadanos de Unión a circular y residir libremente en el territorio de la Unión es necesario interpretar sistemáticamente este precepto en el contexto del TFUE y, además, tener en cuenta las disposiciones que se hayan adoptado por la Unión en aplicación del mismo. Pues, no debe olvidarse que la configuración e interpretación de los derechos consagrados en el TFUE prevalece sobre la interpretación que pueda deducirse de la Carta.
Si la libertad de circular y residir libremente se hubiera configurado como un derecho incondicionado, tal y como sucede con estos derechos cuando son ejercidos por los nacionales de los diferentes Estados miembros en sus respectivos territorios, sólo por motivos excepcionales se podría limitar el ejercicio de los mismos. Por el contrario, en el marco de la Unión Europea, los Estados miembros siguen conservando considerables competencias en esta materia, más allá de las excepcionales a que antes nos hemos referido, en relación con los ciudadanos de la Unión que no sean sus nacionales, que empañan los referidos derechos.
La sentencia de 17 de septiembre de 2002, caso Baumbast, tiene una importancia excepcional para interpretar el art. 21 del TFUE, que se corresponde al art. 18 del Tratado de la Comunidad Europea. De la citada sentencia se derivaría el derecho de los ciudadanos europeos a residir en cualquier Estado miembro, aunque no disfruten del derecho de residencia derivado de la condición de trabajadores migrantes. La sentencia reconoce la aplicación directa del art. 18 del Tratado de la Comunidad Europea, lo que no obsta para que dicho derecho esté sometido a limitaciones y condiciones. Pero, la sentencia además matizará que: "las autoridades competentes y, en su caso, los órganos jurisdiccionales nacionales deben velar por que dichas limitaciones y condiciones se apliquen respetando los principios generales del Derecho comunitario, y en particular, el principio de proporcionalidad".
De lo que llevamos dicho se deduce que el art. 21 del TFUE es directamente aplicable, sin perjuicio de que el Parlamento y el Consejo, mediante el procedimiento legislativo ordinario, dicte disposiciones, disposiciones que dice el art. 21 estarán "destinadas a facilitar el ejercicio de los derechos contemplados en el apartado 1", esto es, los derechos a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros. De manera que las limitaciones que puedan contenerse en las disposiciones que se adopten para el ejercicio de dichos derechos deben interpretarse de modo restrictivo a la luz de la referida sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 17 de septiembre de 2002. En definitiva, existiendo la posibilidad de que se establezcan límites y condiciones para el ejercicio del derecho por los ciudadanos europeos a circular y residir libremente por el territorio de la Unión, tanto mediante la legislación de la Unión como a través de la legislación de los Estados miembros que completen la legislación de la Unión, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea seguirá siendo fundamental para la determinación de los límites y condiciones que pueden ponerse por la Unión y los Estados miembros al ejercicio del derecho que analizamos.
Así, a modo de conclusión como sucediera antes de la entrada en vigor del Tratado de la Unión en que se dictaron las Directivas 90/364, 90/365 y 90/366, se ha aprobado, antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros por la que se modifica el Reglamento CEE 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE Y 93/96/CEE. La Directiva 2004/38, que entró en vigor el 30 de abril de 2004 no ha llevado a cabo, tan solo, una refundición y sistematización de un conjunto de directivas relativas a la libre circulación y residencia, sino que ha dado algunos pasos más allá incorporando parcialmente la jurisprudencia en la materia del Tribunal de Justicia.
9.3. El derecho al sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones municipales
De acuerdo con el art. 22 del TFUE y con los arts. 39 y 40 de la Carta, los ciudadanos europeos tienen derecho al sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones municipales, en las mismas condiciones que los nacionales del Estado en que residan. Es decir, los ciudadanos europeos ejercen los derechos antes referidos, de acuerdo con el TFUE y la Carta, supeditados al ordenamiento jurídico del Estado en que residan y, por otra, en las mismas condiciones que los nacionales del Estado en cuestión, salvo las excepciones que se puedan introducir por la vía del art. 22 del TFUE, que prevé, en ambos tipos de elecciones, que el Consejo, por unanimidad y con arreglo a un procedimiento legislativo especial, y previa consulta al Parlamento Europeo "modalidades" que "podrán establecer excepciones cuando así lo justifiquen problemas específicos de un Estado miembro". De manera que en el caso de que se dicten disposiciones en aplicación del referido artículo será posible excepcionar lo previsto en el precepto con carácter general. Por lo demás, en la actualidad, habiendo fracasado todos los intentos relativos a dictar una normativa electoral uniforme para todos los Estados miembros, la edad para el ejercicio de los referidos derechos podrá ser diferente, como de hecho sucede, de manera que un ciudadano europeo en el Estado del que es nacional podría tener derecho a sufragio pasivo, mientras que podría no ejercerlo en el país en que reside por exigirse en el mismo una edad superior, o viceversa. De modo que, en la actualidad rigen las condiciones, el derecho electoral, que para el ejercicio del derecho al sufragio activo y pasivo está vigente en el Estado miembro en que se ejerce el derecho.
El TCE previó en su art. 190 la posibilidad de que se aprobará una legislación uniforme para todos los Estados miembros que, para entrar en vigor, decía el citado artículo, se recomendará a los Estados miembros su adopción, de conformidad con sus respectivas normas constitucionales. En esta materia no se ha ido más allá de la adopción del Acta relativa a la elección directa de representantes del Parlamento Europeo que llevó a cabo una muy limitada unificación de los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros, hasta el punto de que el art. 7 de dicha Acta ordena al Parlamento Europeo la elaboración de un proyecto de procedimiento electoral uniforme de acuerdo con lo previsto en el art. 190 del Tratado de la Comunidad Europea, en el art. 108.3 del Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica y en el art. 21.2 del Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero y para tramitarlo de acuerdo con los citados artículos hasta su adopción por los Estados miembros. Sin embargo, los varios intentos habidos hasta la fecha no han llegado a buen fin.
Las previsiones del Tratado de Lisboa son coincidentes con las del Tratado de la Comunidad Europea. Así, el art. 22 del TFUE es coincidente con el art. 19 del Tratado de la Comunidad Europea y lo mismo puede decirse del contenido de los arts. 190.4 y 5 del Tratado de la Comunidad Europea y 223.1 del TFUE.
9.4. El derecho a la protección de las autoridades diplomáticas y consulares
Los ciudadanos europeos tienen derecho, de acuerdo con el art. 23 del TFUE, a la protección de las autoridades diplomáticas y consulares de otros Estados miembros en terceros países diferentes al de su nacionalidad, cuando el Estado miembro de su nacionalidad no tenga representación en el tercer Estado concernido. El art. 23 del TFUE, en relación con su precedente, el art. 20 del Tratado de la Comunidad Europea, ha supuesto un avance considerable. Así el art. 23 del TFUE prevé que los Estados miembros adopten las disposiciones internas necesarias para el ejercicio del derecho, y que lleven a cabo negociaciones internacionales para garantizar dicha protección. Pero, además, el art. 23 del TFUE contempla la posibilidad de que el Consejo, con arreglo a un procedimiento legislativo especial y previa consulta al Parlamento Europeo, pueda adoptar directivas con el fin de establecer las medidas que considere apropiadas para facilitar el ejercicio del derecho, lo que resulta difícil deducir del art. 20 del Tratado de la Comunidad Europea. En lo concerniente a este derecho tan sólo se ha aprobado la Decisión 95/553/CE de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, reunidos en el seno del Consejo, relativa a la protección de los ciudadanos de la Unión Europea por las representaciones diplomáticas y consulares.
9.5. El derecho de petición ante el Parlamento Europeo y el derecho a dirigirse a las instituciones, órganos y organismos de la Unión
El art. 24 del TFUE consagra el derecho de los ciudadanos europeos a formular peticiones al Parlamento Europeo, a dirigirse al Defensor del Pueblo y a las instituciones, órganos y organismos de la Unión, así como a obtener una respuesta en las lenguas oficiales de la Unión. El art. 24 del TFUE sintetiza de modo apretado estos derechos: de formular peticiones al Parlamento Europeo, de recurrir al Defensor del Pueblo, así como de dirigirse a las instituciones y a los órganos consultivos de la Unión en una de las lenguas de la Unión y de recibgir una contestación en esa misma lengua. El derecho a dirigirse a las instituciones se incluye en la Carta en el apartado 4 del art. 41, dedicado a la buena administración, el derecho a recurrir al Defensor del Pueblo está regulado en el art. 43 de la Carta, y el derecho de petición se contempla en el art. 44 de la Carta.
9.6. Los derechos a la buena administración, al acceso a documentos y a someter los casos de mala administración al Defensor del Pueblo
La elaboración del Tratado de Lisboa, como resultado del fracaso del proceso de ratificación de la Constitución Europea, puede ser una de las causas de que los derechos de ciudadanía en el TFUE no sean coincidentes con los que se regulan como tales por la Carta. Así, al margen de lo previsto en el TFUE, el art. 41 de la Carta ha creado el derecho a la buena administración; el art. 42 ha creado el derecho de acceso a los documentos; y el derecho a recurrir al Defensor del Pueblo previsto en el TFUE ha sido modulado por el art. 43. En todo caso, no es fácil encontrar explicaciones cabales al tratamiento desigual de los derechos de ciudadanía en el TFUE y en la Carta.
A) El derecho a la buena administración
El derecho a la buena administración se ha formulado en el art. 41 como un derecho complejo o integrado por otros derechos, algunos de los cuales figuran en otros preceptos del TFUE, así como en el Tratado de la Comunidad Europea. Dicho derecho consiste:
- Por una parte, en que toda persona tiene derecha a que las instituciones, órganos y organismos de la Unión traten sus asuntos imparcial y equitativamente dentro de un plazo razonable. Este derecho a su vez incluye: el derecho de toda persona a ser oída antes de que se tome en contra suya una medida individual que le afecte desfavorablemente; el derecho de toda persona a acceder al expediente que le concierna, dentro del respeto de los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y compercial; y la obligación que incumbe a la Administración de motivar sus decisiones;
- Por otra parte, toda persona tiene derecho a la reparación por la Unión de los daños causados por sus instituciones o agentes en el ejercicio de sus funciones, de acuerdo con los principios generales comunes a los derechos de los Estados miembros; y
- Finalmente, toda persona podrá dirigirse a las instituciones de la Unión en una de las lenguas oficiales de la Unión y deberá recibir una contestación en esa misma lengua.
Estos derechos de las personas, están reconocidos en nuestro ordenamiento jurídico interno y rigen en el Derecho de la Unión por virtud de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Así, el Tribunal de Justicia consagró como principio general de Derecho la buena administración en la sentencia del Tribunal de Justicia como la de 31 de marzo de 1992, y en las sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 18 de septiembre de 1995 y de 9 de julio de 1999. Los derechos que figuran en los apartado 1 y 2 a) y b) del art. 41 de la Carta han sido proclamados por la jurisprudencia en sentencias como las del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 15 de octubre de 1987, 18 de octubre de 1989, 21 de noviembre de 1991.etc. Por lo que se refiere a la obligación de motivar de la Administración esta obligación se deduce del vigente art. 296 del TFUE. Por otra parte el derecho que se contiene en el apartado 3 del art. 41 de la Carta se corresponde al art. 340 TFUE.
B) El derecho de acceso a los documentos
El derecho de acceso a los documentos que figura en el art. 42 de la Carta tiene su antecedente en el art. 255 del Tratado de la Comunidad Europea, ahora art. 15.3 del TFUE. Se trata de un derecho del que son titulares tanto los ciudadanos europeos como las personas físicas o jurídicas que residan o tengan su domicilio social en un Estado miembro, estando obligados a soportar el ejercicio del derecho las instituciones, los órganos y organismos de la Unión.
C) El derecho a someter los casos de mala administración de las instituciones, órganos y organismos de la Unión al Defensor del Pueblo
El derecho a someter los casos de mala administración de las instituciones, órganos y organismos de la Unión al Defensor del Pueblo, a que se refiere el art. 43 de la Carta, se configura como un derecho del que son titulares tanto los ciudadanos como las personas físicas o jurídicas que residan o tengan su domicilio social en un Estado miembro. Dicho derecho tiene su precedente en el art. 195 del Tratado de la Comunidad Europea, ahora convertido en art. 228 del TFUE dedicado al Defensor del Pueblo.
