2.1. Ideas generales
Los avances técnicos experimentados en el dominio del espacio aéreo, desde principios del siglo XX (y, más concretamente, con ocasión de las dos guerras mundiales), por efecto del desarrollo de las ciencias y conocimientos aerodinámicos, motivaron la necesidad de regular jurídicamente las distintas actividades que los Estados comenzarían a desarrollar en dicho espacio.
Ante un fenómeno como éste, vendría a producirse un creciente interés y preocupación de los Estados para proteger su seguridad nacional y, más tarde, sus intereses económicos, dada la extraordinaria importancia que adquiriría la aviación comercial, generándose, respecto de la navegación aérea, fundamentalmente, una progresiva práctica unilateral de los Estados centrada en las regulaciones contenidas en sus legislaciones internas y en las convenciones internacionales. En cuanto a las Convenciones internacionales destacan la Convención de París sobre Navegación aérea de 1919 y la vigente Convención de Chicago sobre Aviación Civil Internacional, de diciembre de 1944, que establece los principios que rigen la navegación aérea, al tiempo que constituye la Organización de la Aviación Civil Internacional.
La regulación jurídica internacional del espacio aéreo parte del reconocimiento de la soberanía del Estado sobre el espacio aéreo suprayacente a su territorio.
2.2. Concepto y delimitación del espacio aéreo
Ni la Convención de París de 1919 ni la vigente Convención de Chicago de 1944 contienen una definición y delimitación precisas del espacio aéreo. De acuerdo con estas disposiciones, el espacio aéreo medido horizontalmente tiene la misma extensión longitudinal que la suma del terrestre y el marítimo sometido a la soberanía estatal, abarcando, por tanto, la tierra, las aguas interiores y el mar territorial. Pero, si de acuerdo con ello, el límite horizontal del espacio aéreo resulta suficientemente preciso (sobre todo una vez que se ha conseguido fijar, en el marco de la III Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar y en el nuevo Convenio de 1982, una extensión uniforme para el mar territorial de doce millas marinas), no ocurre lo mismo respecto a su límite vertical, es decir, con relación a la delimitación del espacio aéreo con el espacio ultraterrestre.
La indeterminación del límite vertical del espacio aéreo ha suscitado numerosas teorías a nivel doctrinal:
Parte de la doctrina entiende que la fijación de tales límites podría deducirse de la definición del término “aeronave”, contenida en los Anexos de la Convención de Chicago, comprendiendo el espacio aéreo hasta donde un aparato de vuelo puede sustentarse en la atmósfera merced a las reacciones del aire.
- Otro sector doctrinal ha estimado que los autores de la Convención no tuvieron la intención de establecer una delimitación del espacio aéreo. Además, los criterios técnicos introducidos por dicha Convención en relación con la capacidad aerodinámica de los aparatos de vuelo no fueron criterios estables: la tecnología fue paulatinamente ampliando esa capacidad aerodinámica, de modo que la frontera técnica del espacio aéreo ha ido extendiéndose en proporción al avance operativo de la aeronáutica.
- Hoy día subsiste la cuestión de determinar el límite vertical del espacio aéreo o, lo que es lo mismo, la delimitación entre el espacio aéreo y el espacio ultraterrestre, lo que no ha impedido, sin embargo, que ambos espacios hayan sido perfectamente definidos en cuanto a su régimen jurídico: el espacio aéreo sujeto a soberanía estatal plena y exclusiva, y el espacio exterior o ultraterrestre dominado por el principio de no apropiación nacional.
2.3. Régimen jurídico del espacio aéreo. Soberanía del Estado y “Libertades del aire”
A) Soberanía estatal sobre el espacio aéreo
Tradicionalmente el régimen jurídico del espacio aéreo ha venido suscitando en la doctrina posiciones contrapuestas, centradas, fundamentalmente, en torno a las dos tendencias siguientes:
- Aquella que considera el espacio aéreo como una res nullius no susceptible de apropiación y regido por el principio de libertad de navegación.
- La que considera que el Estado subyacente es el titular exclusivo de la soberanía sobre el espacio aéreo que se encuentra sobre su territorio.
Esta última posición es la que prevalece en el Derecho internacional, tal como lo pone de manifiesto la práctica unilateral desarrollada por los Estados y según se reconoce en la Convención de París de 1919 y en la actual Convención de Chicago de 1944. Se dispone en el art. 1 de esta última Convención que “Los Estados contratantes reconocen que todo Estado tiene soberanía plena y exclusiva sobre el espacio aéreo situado sobre su territorio”, y en su art. 2 se concreta que, a efectos de dicha Convención, el territorio del Estado abarca tanto las áreas terrestres como los espacios marítimos sujetos a su soberanía (aguas interiores y mar territorial).
B) Régimen de navegación aérea y tráfico comercial: “libertades del aire” y bilateralismo
El régimen jurídico de la navegación aérea y de tráfico comercial se articula conforme al principio de soberanía de los Estados sobre su espacio aéreo. En la Convención de Chicago se diferencia la siguiente regulación:
- Con respecto a las aeronaves que no se utilicen en servicios internacionales regulares.
- Se admite que cada Estado contratante convenga que tengan derecho a penetrar sobre su territorio o sobrevolarlo sin escalas, y a hacer escalas en él con fines no comerciales, sin necesidad de obtener permiso previo (a reserva del derecho del Estado sobrevolado de exigir aterrizaje).
- Con respecto a las aeronaves que se utilicen en servicios internacionales regulares.
- Se dispone que ningún servicio de este tipo podrá explotarse en el territorio o sobre el territorio de un Estado contratante si no es con el permiso especial u otra autorización de dicho Estado y de conformidad con las condiciones de dicho permiso o autorización. Los servicios aéreos regulares son los que resultan de mayor trascendencia por los intereses comerciales y económicos en juego.
Además, resultando de aplicación la Convención de Chicago solamente a las aeronaves civiles, se dispone también que ninguna aeronave de Estado (*) de un Estado contratante podrá volar sobre el territorio de otro Estado o aterrizar en el mismo sin haber obtenido autorización para ello, por acuerdo especial o de otro modo y de conformidad con las condiciones de la autorización (*Aeronaves de Estado son las utilizadas en servicios militares, de aduanas o de policía).
La reglamentación de los servicios aéreos regulares, es decir, de los servicios aéreos internacionales sujetos a itinerario fijo, es lo que suscitó una mayor polémica en el marco de la Conferencia internacional de 1944 en la que se adoptó la Convención de Chicago, como consecuencia de los intereses económicos tan importantes que genera la aviación comercial internacional y, por tanto, de las distintas posiciones mantenidas por diferentes grupos de Estados en torno a lo que ha venido en denominarse las cinco “libertades del aire”, a saber:
- Sobrevolar el territorio de un Estado sin aterrizar.
- Aterrizar por motivos no comerciales (escalas técnicas para abastecimiento de combustible, reparaciones, etc).
- Desembarcar pasajeros, correo y mercancías embarcadas en el territorio del Estado cuya nacionalidad tiene la aeronave.
- Embarcar pasajeros, correo y mercancías con destino al territorio del Estado cuya titularidad tiene la aeronave.
- Embarcar pasajeros, correo y mercancías con destino al territorio de cualquier Estado y desembarcar los procedentes de cualquiera de dichos territorios.
Las dos primeras representan libertades de tránsito, en tanto que las tres últimas constituyen libertades de tráfico con una dimensión auténticamente comercial. El reconocimiento de estas cinco libertades no pudo ser incluido en la Convención de Chicago, encontrando sólo su manifestación en un Acuerdo sobre el transporte aéreo internacional concluido por algunos Estados.
En definitiva, la soberanía del Estado sobre su espacio aéreo es exclusiva, en el sentido de que el Estado subyacente podrá negar el acceso de aeronaves de terceros Estados, pudiendo sólo ejercerse las libertades anteriormente referidas sobre la base de un permiso previo del Estado, formalizándose así acuerdos bilaterales en los que se puntualizan las condiciones específicas en que aquellas libertades habrán de ser practicadas (líneas aéreas, rutas o tarifas negociadas).
La práctica bilateral ha alcanzado un importante desarrollo con el objeto de proceder a reconocer las referidas “libertades del aire” en las que interviene una dimensión comercial, aunque sujetas a unas condiciones de ejercicio que cada vez se han visto más limitadas. Frente a este régimen de bilateralismo, en ciertos ámbitos regionales, como el que representa la Comunidad Europea, se ha producido un proceso de liberalización del transporte aéreo.
C) Soberanía estatal y “zonas prohibidas”
En la Convención de Chicago se dispone que cada Estado contratante puede, por razones de necesidad militar o de seguridad pública, restringir o prohibir uniformemente los vuelos de las aeronaves de otros Estados sobre ciertas zonas de su territorio (zonas prohibidas), siempre que:
- No se establezcan distinciones a este respecto entre las aeronaves del Estado de cuyo territorio se trate.
- Que se empleen en servicios internacionales regulares.
- Que las aeronaves de los otros Estados contratantes que se empleen en servicios similares.
Dichas zonas prohibidas deberán ser de extensión y situación razonables, a fin de no estorbar innecesariamente a la navegación aérea. La descripción de tales zonas prohibidas situadas en el territorio de un Estado contratante y todas las modificaciones ulteriores deberán comunicarse lo antes posible a los demás Estados contratantes y a la Organización de la Aviación Civil Internacional.
Cada Estado contratante se reserva igualmente el derecho, en circunstancias excepcionales y durante un período de emergencia o en interés de la seguridad pública, a restringir o prohibir temporalmente y con efecto inmediato los vuelos sobre todo su territorio o parte del mismo, a condición de que esta restricción o prohibición se aplique, sin distinción de nacionalidad, a las aeronaves de todos los demás Estados.
Tanto en este último supuesto como en el de “zonas prohibidas”, los Estados pueden exigir, de acuerdo con las reglamentaciones que establezcan, que toda aeronave que penetre en esas zonas aterrice tan pronto como le sea posible en un aeropuerto designado dentro de su territorio.
D) Régimen de navegación aérea sobre ciertos espacios particulares
La exclusividad con que el Estado puede ejercer su soberanía sobre el espacio aéreo se deduce igualmente de las reglamentaciones jurídico-marítimas. De acuerdo con el Convenio sobre el Derecho del Mar de 1982, por el mar territorial de cualquier Estado y por las aguas archipelágicas de un Estado archipelágico, a los terceros Estados corresponde un derecho de paso inocente. No obstante, este derecho de paso inocente regirá sólo para los buques y no para las aeronaves. Ahora bien, el régimen jurídico articulado por el Convenio de 1982 para algunos espacios marítimos (estrechos utilizados para la navegación internacional y Estados archipelágicos) ha introducido ciertas limitaciones al principio de soberanía.
Aunque las aguas que forman los estrechos utilizados para la navegación internacional pertenecen a la soberanía de los Estados ribereños, los buques y aeronaves de todos los Estados gozan de un derecho de paso en tránsito consistente en el ejercicio de la libertad de navegación y sobrevuelo exclusivamente para los fines de tránsito rápido e ininterrumpido. De acuerdo con el Convenio sobre Mar Territorial y Zona Contigua de 1958, ni siquiera el derecho de paso inocente que regía en estos espacios para los buques era de aplicación a las aeronaves.
Por lo que se refiere a los Estados archipelágicos, que extienden su soberanía sobre las aguas archipelágicas, todos los buques y aeronaves gozarán de un derecho de paso similar al reconocido en los estrechos utilizados para la navegación internacional.
E) Medidas para facilitar la navegación aérea
En la Convención de Chicago se incluyen también:
- Ciertas disposiciones relativas a la nacionalidad de las aeronaves
- Se afirma que las aeronaves tendrán la nacionalidad del Estado en el que estén matriculadas y que ninguna aeronave podrá estar válidamente matriculada en más de un Estado (Capítulo III).
- Normas para facilitar la navegación aérea
- Simplificación de formalidades en la aplicación por el Estado de sus leyes sobre inmigración, sanidad, aduana y despacho; derechos de aduana; asistencia a aeronaves en peligro; investigación de accidentes; instalaciones y servicios y sistemas normalizados para la navegación aérea (Capítulo IV).
- Una detallada regulación sobre las condiciones que deben cumplirse con respecto a las aeronaves
- Documentos que deben llevar, equipo de radio, certificados de aeronavegación, reconocimiento de certificados y licencias, restricciones sobre la carga, etc. (Capítulo V)
2.4. Seguridad de la navegación aérea y protección internacional
La aviación civil se ha visto gravemente afectada durante los últimos años por actos de violencia y ataques cometidos por individuos contra las personas a bordo de aeronaves, contra las propias aeronaves, así como contra las instalaciones o servicios de la navegación. Con el fin de prevenir y sancionar estos actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil (actos de terrorismo internacional), los Estados han venido adoptando ciertas medidas y reglamentaciones internacionales particulares. Destacan en este ámbito tres importantes convenios internacionales auspiciados por la Organización de la Aviación Civil Internacional: el Convenio de Tokio de 1963, el Convenio de la Haya de 1970 y el Convenio de Montreal de 1971.
En particular, el Convenio de Montreal de 1971 se ocupa de aquellos delitos que implican no sólo actos de violencia contra las personas a bordo de aeronaves, contra las propias aeronaves (destruyéndolas o causándoles daños) o contra las instalaciones o servicios de la navegación aérea, sino también de la emisión de informes falsos que pongan en peligro la seguridad de una aeronave en vuelo (art. 1), previéndose que los Estados contratantes quedan obligados no sólo a establecer penas severas para los delitos mencionados en el art. 1, sino también a tomar las medidas necesarias para establecer su jurisdicción sobre tales delitos. Además, el Estado contratante, en cuyo territorio sea hallado el presunto delincuente, si no procede a la extradición del mismo, someterá el caso a sus autoridades competentes a efectos de enjuiciamiento, sin excepción alguna y con independencia de que el delito haya sido o no cometido en su territorio.
Junto a los anteriores instrumentos convencionales, también el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, en el marco de atención general que viene prestando al terrorismo internacional, ha procedido a condenar expresamente todos los actos de injerencia ilícita cometidos contra la seguridad de la aviación civil, exhortando a todos los Estados a que cooperen en la elaboración y aplicación de medidas para prevenir los actos de terrorismo y considerando estos actos, incluidos aquellos en que participan directa o indirectamente Estados, como una amenaza a la paz y la seguridad internacionales.
Ahora bien, a raíz de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001, los objetivos de seguridad preventiva y operativa para hacer frente a los actos de interferencia ilícita a la aviación civil han adquirido una renovada y especial relevancia a nivel internacional. Los graves acontecimientos del 11-S vendrían a poner de manifiesto que cualquier avión puede ser desviado desde cualquier aeropuerto y ser utilizado como arma de destrucción contra objetivos civiles o militares en cualquier parte del mundo, evidenciándose así que las medidas preventivas relacionadas tanto con la seguridad en tierra(*) como con la seguridad a bordo(*) interesan a toda la comunidad internacional y ya no se pueden confiar únicamente a la discreción de las autoridades locales, ni de las autoridades nacionales de que depende dicho aeropuerto.
(* Seguridad en tierra: Seguridad en los aeropuertos y acceso a las aeronaves (control de los equipajes facturados y su seguimiento; clasificación de las armas; control de calidad de las medidas de seguridad aplicadas por los Estados…)).
(* Seguridad a bordo: Formación técnica de las tripulaciones; protección de la accesibilidad a la cabina de pilotaje… Desde esta perspectiva, dada la naturaleza global del transporte aéreo, las medidas de seguridad de la aviación civil para ser eficaces deben coordinarse internacionalmente a través de las directrices marcadas al respecto por los organismos internacionales especializados en la materia como la Organización de la Aviación Civil Internacional).
Como consecuencia de los ataques terroristas del 11-S se convocó la Conferencia ministerial sobre seguridad de la aviación, celebrada en Montreal el 19 y 20 de febrero de 2002, en la que se acordó una estrategia global dirigida a reforzar la seguridad aérea en todo el mundo y a sentar las bases de un Plan de acción de seguridad de la aviación, aprobado en la 40 reunión del Consejo de la Organización de la Aviación Civil Internacional, el 14 de junio de 2002.
2.5. España, Unión Europea y espacio aéreo
Normativa española e internacional. En España se aprobó la Ley 48/1960 sobre navegación aérea, en la que se afirma que “el espacio aéreo situado sobre el territorio español y su mar territorial está sujeto a la soberanía del Estado español” (art. 1). Esta disposición es un fiel reflejo de los arts. 1 y 2 de la Convención de Chicago de 1944, de la que España es parte.
De acuerdo con la anterior declaración de soberanía, y en la línea igualmente de lo regulado en la Convención de Chicago de 1944, se dispone en el art. 2 que “(…) El Estado español, por Tratados o convenios con otros Estados, o mediante permiso especial, podrá autorizar el tránsito inocuo sobre su territorio a las aeronaves extranjeras”, estableciéndose, con carácter general, que “para que una aeronave pueda volar dentro del espacio aéreo español deberá ser debidamente autorizada (…)” (art. 145).
Además, el Gobierno podrá no sólo “fijar las zonas en que se prohíbe o restrinja el tránsito de aeronaves sobre territorio español, los canales de entrada y salida en el mismo y los aeropuertos aduaneros”, sino también “suspender total o parcialmente las actividades aéreas en su territorio por causas graves”; lo que implica, de acuerdo con el art. 146, que toda aeronave “seguirá en su vuelo los canales o zonas de navegación que le sean impuestos y respetará las zonas” . Cualquier aeronave en vuelo dentro del espacio aéreo español queda obligada “a aterrizar en el aeropuerto que se le indique por la autoridad que vigile la circulación aérea, así como a variar la ruta primitivamente elegida a requerimiento de dicha autoridad” (art. 147).
Nuestra legislación aeronáutica general se ha venido complementando con la aprobación de nuevas normas, derivadas de las prescripciones y recomendaciones de la Organización de Aviación Civil Internacional y de las disposiciones de ejecución necesarias para la aplicación de las normas comunitarias, adoptando, además, como reglas de Derecho interno los códigos y decisiones más relevantes acordados por Eurocontrol (Organización Europea para la Seguridad de la Navegación Aérea) y por las Autoridades Aeronáuticas Conjuntas (organismo asociado a la Conferencia Europea de Aviación Civil).
Los avances y desafíos que la navegación aérea ha venido planteando durante estos últimos años parecen exigir una revisión completa y general de la Ley 48/1960. Hasta el momento ésta ha sido sólo complementada y modificada parcialmente por la Ley 21/2003, de Seguridad Aérea, con el fin de preservar la seguridad, el orden y la fluidez del tráfico y del transporte aéreos, de acuerdo con los principios y normas de Derecho Internacional reguladores de la aviación civil.
Debemos recordar también que España es parte de los siguientes Convenios: Convenio de Chicago de 1944, Convenio de Tokio de 1963, Convenio de La Haya de 1970 y Convenio de Montreal de 1971.
Proceso de liberalización en la Unión Europea y medidas de seguridad. Es obligado destacar las importantes repercusiones que se derivan de la política común en materia de transporte aéreo desarrollada en el seno de la Comunidad Europea. Frente al régimen de acuerdos bilaterales sobre el que se sustenta la regulación de la aviación comercial, en la Comunidad Europea se ha producido un proceso de liberalización y desregulación del transporte aéreo, que ha conducido, entre otras cosas, a garantizar la libre prestación de servicios en todo el espacio territorial comunitario. A estos efectos destaca en la actualidad el Reglamento 1008/2008.
Dado que la liberalización crea un verdadero mercado único del transporte aéreo, la Comunidad ha armonizado un gran número de reglas y normas para situar a todas las compañías aéreas en un plano de estricta igualdad competitiva. Además, el buen funcionamiento del mercado interior ha puesto de manifiesto la necesidad de optimizar la gestión del tráfico aéreo mediante la creación del denominado “cielo único europeo”, iniciativa que habrá dado lugar, hasta el momento, a la adopción de un importante paquete de medidas legislativas.
En cuanto a las relaciones bilaterales entre los Estados miembros de la Comunidad y terceros países en el sector del transporte aéreo, hay que destacar que, en virtud del Reglamento de la Comunidad europea 847/2004, todos los acuerdos bilaterales existentes entre Estados miembros de la Comunidad y terceros países que contengan disposiciones contrarias al Derecho comunitario, deben modificarse o sustituirse por nuevos acuerdos que sean plenamente compatibles por dicho ordenamiento, hasta el momento en que entre en vigor el acuerdo celebrado por la Comunidad regulador en la materia.
Adquieren también especial relevancia las medidas de seguridad que en el ámbito de la política del transporte aéreo viene impulsando y aprobando la Comunidad Europea tras los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001.
