La soberanía del Estado ribereño sobre sus aguas interiores y territoriales comprende un conjunto o haz de competencias (legislativa, administrativa y jurisdiccional) cuyo contenido se traduce en el ejercicio de su poder de coerción en esas aguas. No obstante, debemos distinguir las aguas interiores de las territoriales, ya que no basta saber que la competencia territorial del Estado ribereño alcanza tanto a unas como a otras, sino que necesitamos conocer las diferencias entre uno y otro espacio conforme al Derecho internacional.
2.1. Concepto, delimitación y régimen jurídico
Tanto el Convenio sobre Mar Territorial de 1958 como la Convención de 1982 definen las aguas interiores por exclusión: se entienden por tales las aguas marinas o no continentales que tienen su límite exterior en el mar territorial y el interior en tierra firme.
El Institut de Droit International decidió ocuparse exclusivamente del régimen jurídico aplicable en las aguas interiores y en el mar territorial y llegó a la conclusión que la diferencia esencial radicaba en que el ribereño, salvo uso o convenio en contrario, puede rehusar el acceso de los buques extranjeros a sus aguas interiores, excepto en caso de peligro, en tanto que en el mar territorial los buques extranjeros gozan de un derecho de paso inocente que comprende también parar o anclar, si la navegación, un peligro o fuerza mayor, así lo exigiera. Por su parte, la doctrina se muestra unánime en recoger la posibilidad o no del ejercicio del derecho de paso inocente como la distinción jurídica clave entre ambos espacios.
El rechazo de acceso de los buques extranjeros a sus aguas interiores tiene excepciones: el acceso a los puertos de buques extranjeros se beneficia del principio consuetudinario de la libertad de navegación y comercio, que prohíbe en tiempo de paz cualquier dificultad o impedimento a la navegación hacia o desde ellos.
La razón principal por la que los ribereños han controlado rigurosamente el acceso a sus aguas interiores es que estas aguas se encuentran en íntima relación con la tierra y permiten un fácil acceso a ella, con los riesgos consiguientes para su seguridad. En otros términos, el concepto de aguas interiores se concibe como una extensión del territorio, afectando a las aguas de puertos, bahías y estuarios, es decir, a aguas estrechamente ligadas y subordinadas al dominio terrestre.
Por tanto, el Estado ribereño ejerce casi sin limitaciones sus competencias sobre las aguas interiores, lo mismo que sobre su territorio terrestre. Puede reservarlas exclusivamente para la pesca a favor de sus nacionales y la navegación de buques de su bandera (navegación de cabotaje).
Dentro de la categoría de aguas interiores también pueden quedar comprendidos los siguientes:
- Los puertos y las bahías cuyas costas pertenezcan a un solo Estado.
- Los lagos y ríos no internacionales.
- Los llamados mares interiores, siempre que sus orillas pertenezcan en su integridad a un solo Estado y la anchura del estrecho o paso de acceso al mismo no supere el doble de la anchura del mar territorial.
De todos estos fenómenos geográficos el que más problemas plantea en cuanto a su concepto y delimitación es la bahía.
Se entiende por bahía una penetración o hendidura del mar en la costa que tenga limitada extensión; se entiende por golfo una penetración o hendidura de mucha mayor extensión. Sin embargo, la tradición geográfica no ha respetado este matiz y ambos términos de utilizan indistintamente y hasta se invierte su significado. Así, la Bahía de Hudson tiene una enorme extensión, mientras que el Golfo de Saint-Tropez es de extensión reducidísima. Lo más conveniente sería utilizar el nombre corriente que la tradición ha dado a determinados accidentes geográficos, aunque se tienda al uso genérico del término “bahía”, usado tradicionalmente por el Derecho internacional.
Tanto en el Convenio de 1958 sobre el Mar Territorial como en la Convención de 1982 se establece que “la distancia entre las líneas de bajamar de los puntos naturales de entrada de la bahía no exceda las 24 millas”, es decir, el doble de la mayor extensión de mar territorial que puede fijarse de acuerdo con el Convenio en vigor y la Convención de 1982 (arts. 7.4 del Convenio y 10.4 de la Convención). En este caso, los artículos citados prosiguen indicando que “se podrá trazar una línea de demarcación entre las dos líneas de bajamar, y las aguas que queden así encerradas serán consideradas aguas interiores”.
En el caso de los ríos, la línea de base desde donde se mida el mar territorial será una línea recta trazada a través de su desembocadura entre los puntos de la línea de bajamar de sus orillas.
En cuanto a los puertos, las construcciones portuarias permanentes más alejadas de la costa se considerarán parte de ésta a los efectos delimitadores.
Según el Derecho internacional, el régimen jurídico de las aguas interiores es una cuestión que queda, en principio, confiada a la reglamentación de cada uno de los Estados. Habrá que recurrir generalmente al Derecho interno para conocer su regulación concreta, salvo los puntos particulares que hayan sido objeto de un acuerdo internacional.
2.2. Régimen de las naves extranjeras de las aguas interiores y, en especial, los puertos
Es necesario distinguir si se trata de buques de guerra o mercantes.
Buques de guerra. Se entiende por buque de guerra el que pertenece a las fuerzas armadas de un Estado y lleva sus signos exteriores distintivos, se encuentra bajo el mando de un oficial designado por el gobierno del Estado y cuya dotación está sometida a la disciplina militar.
En tiempo de paz la entrada de buques de guerra extranjeros en los puertos queda sometida a ciertas condiciones. Cada Estado puede, por medio de su legislación, imponer las suyas. Lo más generalizado al respecto es que, en tiempo de paz, la arribada de un buque de guerra esté subordinada a la notificación previa por vía diplomática de su visita, que deberá ser autorizada por el órgano competente, generalmente el Ministerio de Asuntos Exteriores.
A los buques de características especiales, como los de propulsión nuclear y los que transportan armamento nuclear u otras sustancias intrínsecamente peligrosas o nocivas, no es habitual que se les permita la entrada o visita, salvo acuerdo en contrario.
En tiempo de guerra en los puertos de Estados neutrales se requiere siempre una previa autorización, salvo en caso de peligro de destrucción del buque. Sin embargo, en este supuesto también puede el Estado negar la entrada, si bien como excepción se permite en los casos de arribada forzoso por avería del barco, limitándose la duración de la estadía a veinticuatro horas, salvo que la legislación interna disponga otra cosa.
Tanto en las aguas interiores como en los puertos, los buques de guerra tienen la obligación de observar, entre otras, las leyes de policía, sanitarias, de preservación del medio y de navegación del Estado huésped, y no pueden ejercer actos de autoridad en los puertos.
Buques mercantes. Los Estados no suelen cerrar el acceso a sus puertos de los buques mercantes extranjeros, salvo por razones sanitarias o de orden público. Los buques mercantes tendrán la obligación de respetar las leyes y reglamentos del Estado a cuyo puerto arriban y mientras permanezcan en él durante su estadía. Por ejemplo, el Real Decreto-Ley 9/2002, establece nuevas medidas para buques tanque que transporten mercancías peligrosas o contaminantes, prohibiendo a los petroleros de casco único la entrada en nuestros puertos, terminales o zonas de fondeo.
Por lo que se refiere al ejercicio de la jurisdicción penal por el Estado huésped, la mayoría de las legislaciones admiten que en los casos de faltas y delitos cometidos a bordo entre tripulantes extranjeros, sin repercusión exterior y sin intervención de ningún nacional, se abstengan las autoridades locales de conocer e intervenir a favor de los cónsules del Estado del pabellón del buque.
2.3. Bahías y aguas históricas
La expresión aguas históricas se aplica genéricamente a aquellas áreas marítimas que, a pesar de estar situadas fuera de los límites normales de la jurisdicción de un Estado ribereño, poseen un régimen jurídico como si formaran parte de dicho Estado, debido a razones de diversa clase, subyacentes en el uso económico, estratégico o de otro índole que el Estado ribereño ha hecho históricamente de esas aguas.
Lo que comenzó siendo en origen una doctrina sobre las bahías históricas ha alcanzado con el paso del tiempo un valor y aplicación generales en el Derecho internacional, extendiéndose a otros espacios marítimos que nada tienen que ver con el fenómeno geográfico de bahía y a los que se bautizó como “aguas históricas”. Estos espacios han surgido debido a las reivindicaciones de carácter histórico reclamadas por parte de algunos Estados. Las aguas a las que nos referimos se considerarían formando parte del alta mar si no fuera porque en razón de circunstancias excepcionales reciben un tratamiento especial, llegando a la consideración de históricas.
Un ejemplo de ese fenómeno de ampliación de las reivindicaciones históricas en el Derecho del mar lo constituyó la posición de Noruega en su litigio con el Reino Unido sobre sus pesquerías costeras. Noruega utilizó entre otros argumentos la presencia de títulos históricos sobre la zona de pesca en disputa. Alegaba que esos caladeros habían sido tradicionalmente usados por los pescadores noruegos y satisfecho las necesidades económicas de la población costera del norte del país. Añadían que la zona de pesca exclusiva era aún mucho más extensa en épocas pretéritas. Pedían al Tribunal Internacional de Justicia que reconociera la consolidación histórica por un largo e indisputado uso del sistema de límites noruego que permitía englobar como aguas interiores buena parte de los ricos caladeros del norte del país. El Tribunal, en una sentencia de 1951, reconocerá ese proceso de consolidación histórica, imprescindible para poder oponer el sistema delimitador noruego al resto de Estados interesados, estimando que la notoriedad de la actitud noruega, la tolerancia con que contó y el propio silencio del Reino Unido, respaldaban suficientemente la posición histórica noruega.
Como los títulos históricos se establecen en detrimento del principio de la libertad de los mares que rige en el alta mar, es lógico que cualquier cambio que se pretenda en una parte de este espacio afecta normalmente al conjunto de Estados de la Sociedad Internacional, de forma que ninguna pretensión histórica sobre dicho espacio puede aceptarse si no es mediando ante todo la aquiescencia de los Estados afectados por la misma, es decir, del conjunto de Estados de la Sociedad Internacional.
La aquiescencia necesaria para la consolidación de un título histórico debe entenderse como una tolerancia generalizada o ausencia de oposición o protesta respecto a una situación que requeriría de oposición o protesta con el objeto de evidenciar la reacción frente a cierto estado de cosas contrario a derecho. Ahora bien, si se produjera un acto positivo de aceptación de la situación por parte de terceros estaríamos en presencia de un reconocimiento, acto que debe distinguirse de la ausencia de reacción contraria al uso particular que conduciría con el paso del tiempo a su consolidación (aquiescencia).
Se requiere el paso del tiempo para llegar a conocer el alcance real y asegurar la certeza de la presunción de aquiescencia por silencio o ausencia de reacción contraria. En este sentido, los intereses o necesidades vitales, aunque puedan demostrarse y evidencien la vinculación entre aguas y tierras, nunca llegarán a ser elementos suficientes para la consolidación histórica de un título soberano sobre esas aguas, que seguirá exigiendo del uso presente y el paso del tiempo, condiciones para cuya evaluación concreta desempeñarán un papel importante esos intereses o necesidades. En caso contrario, no estaríamos en presencia de un título histórico.
