12.3. Acción en caso de amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o actos de agresión

Como hemos indicado anteriormente, el instrumento principal para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales que se pone en manos de las Naciones Unidas es, el poder de "tomar medidas colectivas eficaces para prevenir y eliminar amenazas a la paz, y para suprimir actos de agresión u otros quebrantamientos de la paz".

El sistema de seguridad colectiva diseñado en la Carta atribuye todos los poderes en este ámbito al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, pudiendo distinguirse tres etapas o fases:

  1. la calificación;
  2. la adopción de recomendaciones o decisiones para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales; y
  3. la adopción de medidas para hacer efectivas sus decisiones.

3.1. La calificación

La llave que abre la puerta de las competencias de las Naciones Unidas, en este ámbito es el art. 39 de la Carta según el cual "el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas determinará la existencia de toda amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresión" Este poder de calificación atribuido al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas no se ve sometido a más límites o condiciones que su conformidad con los Propósitos y Principios de las Naciones Unidas.

Por otra parte, tanto si el asunto es remitido por un Estado como si es remitido por el propio Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, se prevé explícitamente que "la determinación de que hubo acto de agresión realizada por un órgano ajeno a la Corte no irá en perjuicio de las propias conclusiones de la Corte en virtud del presente Estatuto".

Por otra parte, la cuestión de la calificación de un acto como agresión no es la única cuestión en que se producen relaciones entre la Corte Penal Internacional y el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en el ámbito de la responsabilidad principal del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas de mantener la paz y la seguridad internacionales. En concreto, aparecen otras relaciones en cuatro ámbitos:

  1. El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas puede presentar asuntos ante la Corte Penal Internacional: así está previsto en el art. 13 b) del Estatuto de la Corte Penal Internacional conforme con el cual "La Corte podrá ejercer su competencia respecto de cualquiera de los crímenes [...] si el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, actuando con arreglo a lo dispuesto en el Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas, remite al Fiscal una situación en que parezca haberse cometido uno o varios de esos crímenes".
  2. El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas puede ampliar el ejercicio de la competencia de la Corte Penal Internacional: en la medida en que no son aplicables los límites establecidos en el art. 12 del Estatuto a los asuntos remitidos por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, de forma que no exige que sea Parte en el Estatuto ni el Estado en cuyo territorio se hayan cometido los hechos ni el Estado del que es nacional el acusado del crimen.
  3. El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas puede suspender temporalmente las investigaciones o enjuiciamientos de la Corte Penal Internacional: esta situación está prevista en el art. 16 del Estatuto para aquellos casos que, en una situación calificada de amenaza a la paz y la seguridad internacionales, el Consejo considera aconsejable, en aras de la consecución del objetivo de la consecución de la paz, suspender temporalmente una investigación o un enjuiciamiento.
  4. El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas es el garante de la cooperación de los Estados con la Corte Penal Internacional: así está previsto en el art. 87 del Estatuto que prevé la posibilidad de que la Corte acuda al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas cuando un Estado se niegue a dar curso a una solicitud de cooperación formulada por la Corte.

3.2. La adopción de recomendaciones o decisiones para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales

Una vez determinada la existencia de uno de los tipos jurídicos a que hemos hecho referencia, el propio art. 39 de la Carta señala, que el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas "hará recomendaciones o decidirá que medidas serán tomadas de conformidad con los arts. 41 y 42 para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales".

En la práctica del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas es especialmente clara esta afirmación. Así, las primeras decisiones que suele adoptar tras constatar que una situación supone una amenaza para la paz, un quebrantamiento de la paz o un acto de agresión suelen ser: exigir el inicio o la reanudación de conversaciones entre las partes enfrentadas a fin de llegar a una solución, exigir que se respete el derecho internacional humanitario, exigir la retirada de las zonas ocupadas ilegalmente, etc.

Junto a las recomendaciones y decisiones a que hace referencia el art. 39 de la Carta para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales, el art. 40 de la Carta permite también al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas "a fin de evitar que la situación se agrave" y "antes de hacer las recomendaciones o decidir las medidas de que trata el art. 39", "instar a las partes interesadas a que cumplan con las medidas provisionales que juzgue necesarias o aconsejables". Estas medidas provisionales no perjudicarán los derechos, las reclamaciones o la posición de las partes interesadas y "el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas tomará debida nota del incumplimiento" de las mismas.

En la práctica de la Organización este tipo de medidas provisionales se ha reducido tradicionalmente a dos: la suspensión de hostilidades y la creación de un a zona neutralizada bajo control internacional.

3.3. La adopción de medidas para hacer efectivas las decisiones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas

Recomendadas o decididas las medidas que deben adoptarse por las partes para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales, si éstas no son respetadas por las partes implicadas o por alguna de ellas, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas puede decidir medidas para que se hagan efectivas sus decisiones.

Por medidas, debemos entender medidas de presión, recomendadas o decididas por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, dirigidas contra un actor internacional con la finalidad de impulsarle u obligarle a cumplir las decisiones previamente adoptadas para restablecer la paz y la seguridad internacionales.

Dichas medidas, no sólo van dirigidas contra los Estados, sino también pueden ir dirigidas contra cualquier otro actor relevante en una situación internacional como grupos internos, facciones enfrentadas e incluso personas determinadas.

Esta ampliación de los actores internacionales destinatarios de medidas coercitivas ha dado lugar al término de sanciones inteligentes, en la medida en que buscan hacer coerción directamente sobre los responsables del incumplimiento de las decisiones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y no se dirigen genéricamente contra un Estado provocando perjuicios en la población inocente.

No obstante no debe olvidarse que la finalidad de todas estas medidas es "hacer efectivas las decisiones" del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas adoptadas para restablecer la paz y la seguridad internacionales.

En relación con la naturaleza de este tipo de medidas, la primera consideración que debe hacerse es que, a diferencia de las contramedidas legítimas que pueden adoptar los Estados en el marco de la responsabilidad internacional o de las medidas que pueden adoptar los acuerdos regionales, las medidas que pueden adoptar el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas no se ven limitadas por dos de los principios fundamentales del Derecho internacional contemporáneo: el principio de no intervención en los asuntos internos y el principio de prohibición del uso de la fuerza.

Respecto al tipo de medidas que puede adoptar el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, la Carta distingue dos grandes grupos de medidas: las que no implican el uso de la fuerza, y las que sí implican el uso de la fuerza armada.

A) Medidas que no implican el uso de la fuerza armada

Conforme al art. 41 de la Carta, "El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas podrá decidir qué medidas que no impliquen el uso de la fuerza armada han de emplearse para hacer efectivas sus decisiones, y podrá instar a los Miembros de las Naciones Unidas a que apliquen dichas medidas, que podrán comprender la interrupción total o parcial de las relaciones económicas y de las comunicaciones ferroviarias, marítimas, aéreas, postales, telegráficas, radioeléctricas, y otros medios de comunicación, así como la ruptura de relaciones diplomáticas".

Para garantizar y controlar la eficacia de la mayor parte de las medidas adoptadas al amparo del art. 41 de la Carta, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas ha seguido la práctica de crear un Comité de Sanciones, integrado por todos los Miembros del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, encargado de examinar la información que deben suministrar los Estados miembros sobre la aplicación de las medidas económicas, los informes del Secretario General de Naciones Unidas, así como la información recibida sobre violaciones de los embargos con el fin de realizar recomendaciones al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas para fortalecer el embargo y, proponer medidas de naturaleza humanitaria para evitar que las medidas adoptadas supongan en sí mismas una violación de los derechos humanos.

Conforme con el art. 49, "los Miembros de las Naciones Unidas deberán prestarse ayuda mutua para llevar a cabo las medidas dispuestas por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas".

Por su parte, el art. 50 prevé que, cuando se hayan adoptado medidas económicas contra un Estado, "cualquier otro Estado, sea o no Miembro de las Naciones Unidas, que confrontare problemas económicos especiales originados por la ejecución de dichas medidas, tendrá el derecho de consultar al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas acerca de la solución de esos problemas"

B) Medidas que implican el uso de la fuerza armada

Conforme al art. 42 de la Carta, "Si el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas estimare que las medidas de que trata el art. 41 pueden ser inadecuadas o han demostrado serlo, podrá ejercer por medio de fuerzas aéreas, navales o terrestres, la acción que sea necesaria para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales. Tal acción podrá comprender demostraciones, bloqueos y otras operaciones efectuadas por fuerzas aéreas, navales o terrestres de Miembros de las Naciones Unidas".

Para la ejecución de esas medidas los arts. 43 a 48 de la Carta establecen un procedimiento basado en la celebración de una serie de convenios especiales en los que se regularán la puesta a disposición del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, cuando éste lo solicite, de fuerzas armadas, ayudas y facilidades por parte de los miembros de las Naciones Unidas.

A efectos descriptivos podemos distinguir cinco supuestos de autorización del uso de la fuerza en función de los destinatarios y la finalidad de la autorización:

  1. Autorizaciones a Estados miembros para usar la fuerza a fin de garantizar el cumplimiento de medidas de embargo adoptadas previamente por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.
  2. Autorizaciones a los Estados miembros, para que usen la fuerza armada a fin de establecer la paz y la seguridad internacionales.
  3. Autorizaciones a Operaciones de las Naciones Unidas, para usar la fuerza en el desempeño de su misión.
  4. Autorizaciones a los Estados miembros, actuando por medio de acuerdos u organismos regionales para usar la fuerza; y
  5. Autorizaciones a Fuerzas Multinacionales con mandato de mantenimiento de la paz para usar la fuerza en el desempeño de su misión.

3.4. La resolución "unión pro paz"

Como puede apreciarse, la actividad del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales se ha producido sobre todo en el período posterior a la guerra fría.

La resolución 377 (V) es alegada, bien cuando se tiene asegurado el apoyo de una mayoría de los miembros de la Asamblea, bien cuando lo que se quiere es que se hable de un tema pero no se actúe respecto del mismo.