Varias son las parcelas que hay que distinguir dentro de esta materia.
5.1. Establecimiento del sistema tributario estatal y del marco general de todo el sistema tributario
"La potestad originaria para establecer los tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante Ley" (art. 133.1 CE y art. 4.1 LGT), que habrá de respetar los mandatos y exigencias que conforman el programa constitucional y, entre ellas, las específicamente referidas a materia tributaria que se establecen en el art. 31.1 CE, reiteradas en el art. 3.1 LGT: "La ordenación del sistema tributario se basa en la capacidad económica de las personas obligadas a satisfacer los tributos y en los principios de justicia, generalidad, igualdad, progresividad, equitativa distribución de la carga tributaria y no confiscatoriedad".
De la doctrina del Tribunal Constitucional se infiere la competencia del legislador estatal para la regulación de las instituciones comunes a las distintas Haciendas y la fijación del común denominador normativo que garantice las condiciones básicas de cumplimiento del deber de contribuir, y a partir del cual cada CA, en el ámbito de sus competencias y en defensa de sus intereses, pueda establecer las peculiaridades que estime convenientes.
La LGT pretende adecuarse a las exigencias de la organización territorial y a las reglas constitucionales de distribución de competencias, afirmando en su art. 1 que la Ley "establece los principios y las normas jurídicas generales del sistema tributario español y será de aplicación a todas las Administraciones tributarias, en virtud y con el alcance que se deriva del art. 149.1 CE".
5.2. Establecimiento de los criterios básicos informadores del sistema tributario de las Comunidades Autónomas
El art. 157.3 CE remite a una Ley Orgánica la regulación de las competencias financieras de las Comunidades Autónomas, debiendo este precepto ponerse en relación con el art. 133.1 CE, según el cual "la potestad originaria para establecer los tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante Ley", así como con el art. 149.1. 14, que se reserva al Estado en exclusiva la competencia sobre Hacienda General. Se advierte así cómo la Constitución Española delega en el legislador estatal la función y la responsabilidad de concretar el sistema de distribución de competencias financieras y tributarias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, limitándose a señalar los principios básicos, autonomía, coordinación y solidaridad, a los que el legislador estatal habría de ajustar su libertad de configuración normativa.
En cumplimiento de tal cometido la LOFCA traza las pautas y los límites conforme a los cuales las Asambleas Regionales pueden establece tributos autonómicos. Límites que en unos casos son genéricos (art. 6), mientras que en otros van referidos a cada una de las posibles categoría tributarias: tasas (art. 7), contribuciones especiales (art. 8), impuestos (art. 9) y recargos sobre impuestos estatales (art. 12), y tributos cedidos (arts. 10 y 11).
Sin embargo, desde su aprobación ha experimentado importantes modificaciones en virtud de la LO 3/1996, de 27 de diciembre, se le atribuyó a las Comunidades Autónomas competencias normativas en los tributos cedidos total o parcialmente por el Estado; de la LO 7/2001; de la 3/2009 en la que se plasma el Acuerdo 6/2009 adoptado por el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, para la reforma del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y, en fin, de la LO 6/2015.
La concepción del Sistema de financiación autonómica ha evolucionado desde la inicial configuración de una "Hacienda autonómica de transferencias, en la que el grueso de ingresos procede del Presupuesto estatal […] con un fuerte predominio de las fuentes exógenas de financiación" (STC 68/1996), hasta la actual concepción del sistema presidida por el principio de corresponsabilidad fiscal, y "conectada no sólo con la participación en los ingresos del Estado sino también, y de forma fundamental, con la capacidad del sistema tributario para generar un sistema propio de recursos como fuente principal de los ingresos de Derecho público" (STC 168/2004).
5.3. Establecimiento del sistema tributario de los entes locales
La intervención del legislador estatal en la ordenación del sistema tributario local viene reclamada por el art. 133.1 y 2 CE, disponiendo una "inicial libertad de configuración" al objeto de garantizar la subsistencia equilibrada de dos exigencias constitucionales, que no podrán abolirse entre si en su respectivo despliegue: las derivadas de la reserva de ley en el orden tributario (arts. 31.3 y 133.1 CE) y las propias de la autonomía local (arts. 137 y 140 CE).
La autonomía local se configura como una garantía institucional (art. 137 CE) que "opera tanto frente al Estado como frente a los poderes autonómicos", y corresponde al legislador estatal "asegurar un nivel mínimo de autonomía a todas las corporaciones locales en todo el territorio nacional, sea cual sea la CA en la que estén localizadas" (STC 213/1988). Compete asimismo al legislador estatal, en la ordenación del régimen jurídico local, garantizar la efectividad de la suficiencia financiera ordenada por el art. 142 CE, y que "implica la necesidad de que los entes locales cuenten con fondos suficientes para cumplir con las funciones que legalmente les han sido encomendadas" (STC 96/1990); esto es, para posibilitar y garantizar, en definitiva, el ejercicio de la autonomía constitucionalmente reconocida.
Tratándose, específicamente, de tributos que constituyan recursos propios de las Corporaciones Locales (carentes de potestad legislativa para establecer tributos, aunque habilitadas por el art. 133.2 CE para establecerlos y exigirlos), entiende el Tribunal Constitucional que "aquella reserva (del art. 133.2 CE) habrá de operar necesariamente a través del legislador estatal [...], en tanto en cuanto la misma existe también al servicio de otros principios que sólo puede satisfacer la ley del Estado [...], debiendo entenderse vedada, por ello, la intervención de las Comunidades Autónomas en este concreto ámbito normativo" (STC 233/1999).
En cumplimiento de tales requisitos constitucionales (arts. 133 y 142 CE) y en ejercicio de las competencias que le reconoce el art. 149.1. 14 (hacienda general) y 18 (bases de régimen jurídico de las Administraciones Públicas) de la Constitución Española, las Cortes Generales aprobaron la ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas locales en la que se contienen el repertorio de recursos -tributarios y no tributarios- que hacen posible el cumplimiento de aquellas exigencias. La Ley 39/1988 fue modificada sustancialmente por la Ley 50/1998 y por la Ley 51/2002, de 27 de diciembre y ha sido derogada tras la entrada en vigor del RD-Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que aprueba el texto refundido de la LRHL, cuyos arts. 107.1, 107.2. a, y 110.4 han sido declarados inconstitucionales y nulos por la STC de 11 de mayo de 2017, en aplicación de las SSTC 26/2017 y 37/2017.
5.4. Fijación de criterios que posibiliten la coordinación entre los distintos sistemas tributarios
Tanto en la LOFCA como en el LRHL el legislador estatal ha establecido una serie de criterios cuya aplicación va a posibilitar la coordinación entre los distintos sistemas tributarios, de forma que no existan contradicciones entre ellos.
Se continúa echando en falta, sin embargo, el marco normativo que permita la coordinación de la actividad financiera de los tres niveles territoriales de la Hacienda Pública, pues si bien las relaciones financieras entre el Estado y las Comunidades Autónomas se encuentran reguladas en la LOFCA y en los respectivos Estatutos de Autonomía, y las del Estado y las EELL en la Ley 7/1985 y en el LRHL, no existe marco legal alguno que precise las relaciones que han de existir entre las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales.
La LOEPSF habilita al Gobierno para establecer mecanismos de coordinación entre todas las Administraciones Públicas, para garantizar la aplicación efectiva de los principios generales contenidos en la Ley y su coherencia con la normativa europea (art. 10.3 LOEPSF).
5.5. Regulación de los ingresos patrimoniales
El poder financiero estatal se extiende también a los ingresos estatales de carácter patrimonial. De acuerdo con el art. 132.3 CE, por Ley se regularan el Patrimonio del Estado y el Patrimonio Nacional, su administración, defensa y conservación.
Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con sus Estatutos, podrán establecer su propio régimen patrimonial, en el marco de la legislación básica del Estado (art. 17 LOFCA) .
5.6. Ingresos crediticios
Con la reforma de 2011 se modifica el art. 135 CE, estableciendo una regulación más completa de la DP (referida ahora a la del Estado y a la de las Comunidades Autónomas) , limitando su volumen en relación con el PIB del Estado en los términos que precisa el art. 13 LOEPSF.
Como regla general, el volumen de DP del conjunto de las Administraciones Públicas no podrá superar el valor de la referencia del 60% del PIB nacional; aunque admite excepciones. El mismo art. 135.4 CE establece que los límites de déficit estructural y de volumen de DP sólo podrán superarse en tres circunstancias excepcionales reiteradas, con algunos matices, en el art. 11.3 LOEPSF; a saber: catástrofes naturales, recesión económica grave y situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control de las Administraciones Públicas y perjudiquen su situación financiera o sus sostenibilidad económica o social, apreciadas por la mayoría absoluta del Congreso.
5.7. Regulación del gasto público y establecimiento de mecanismos de coordinación en materia presupuestaria
Este es un ámbito del poder financiero del Estado, que se concreta en la exigencia de Ley para la regulación de los aspectos más importantes del gasto público: aprobación del Presupuesto, asunción de obligaciones financieras, realización de gastos, etc, así como en el establecimiento de los mecanismos de coordinación que aseguren la estabilidad presupuestaria, siendo el Estado el competente para regular la materia relativa a la estabilidad presupuestaria, salvo en aquellos aspectos cuyo conocimiento le ha sido atribuido a las instituciones UE con fundamento en el art. 93 CE.
El art. 10 LOEPSF atribuye al Gobierno competencia para establecer los mecanismos de coordinación entre todas las Administraciones Públicas al objeto de garantizar la aplicación efectiva de los principios contenidos en dicha Ley y su coherencia con la normativa europea, así como para velar por la aplicación de dichos principios en todo el ámbito subjetivo de la Ley, respetando en todo caso la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales.
