6.1. Contenido y límites. Principios informadores
Cuando la Constitución Española reconoce a las Comunidades Autónomas en sus arts. 137 y 156 autonomía para la gestión de sus respectivos intereses, se está refiriendo tanto a la autonomía política como a la financiera, siendo esta última "instrumento indispensable para la consecución de la autonomía política" (STC 289/2000).
El Tribunal Constitucional insiste en que las Comunidades Autónomas "disponen de autonomía financiera para poder elegir sus objetivos políticos, administrativos, sociales y económicos" (STC 13/1992), lo que le permite "ejercer sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las competencias propias, en especial las que figuran como exclusivas" (STC 201/1998), pues dicha autonomía financiera "no entraña sólo la libertad de sus órganos de gobierno en cuanto a la fijación del destino y orientación del gasto público, sino también para la cuantificación y distribución del mismo dentro del marco de sus competencias" (STC 127/1999).
La autonomía financiera de las Comunidades Autónomas se concreta en la atribución de competencias normativas y de gestión que hagan posible la articulación de su propio sistema de ingresos y gastos. De ahí que la autonomía financiera se manifieste tanto en la versión de ingresos como en la de gastos, pero sin perder de vista que, tanto en una como en otra vertiente, la Constitución Española vincula la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas "al desarrollo y ejecución de sus competencias" (STC 48/2004).
Con relación al ingreso, esto es, a la capacidad para articular un sistema suficiente de ingresos, el Tribunal Constitucional tiene declarado que "la autonomía financiera […] implica tanto la capacidad de las Comunidades Autónomas para establecer y exigir sus propios tributos, como su aptitud para acceder a un sistema adecuado de ingresos, de acuerdo con los arts. 133.2 y 157.1 CE" (STC 289/2000). "El soporte material de la autonomía financiera son los ingresos y en tal sentido la LOFCA configura como principio la suficiencia de recursos, que tiene un primer límite en la propia naturaleza de las cosas y no es otro sino las posibilidades reales de la estructura económica del país en su conjunto" (STC 135/1992).
Respecto a la otra manifestación de la autonomía financiera, advierte el Tribunal Constitucional que ésta "ha venido configurándose desde sus orígenes más por relación a la vertiente del gasto, que con relación al ingreso" (STC 104/2000), y señala que la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas "en su vertiente de gasto no entraña sólo la libertad de sus órganos de gobierno en cuanto a la fijación del destino y orientación del gasto público, sino también para la cuantificación y distribución del mismo dentro del marco de sus competencias" (STC 68/1996). No obstante, advierte el Tribunal Constitucional que "en los últimos años se ha pasado de una concepción del sistema de financiación autonómica como algo pendiente o subordinado a los PGE, a una concepción del sistema presidido por el principio de corresponsabilidad fiscal y conectada no sólo con la participación en los ingresos del Estado, sino también, y de forma fundamental, con la capacidad del sistema tributario para generar un sistema propio de recursos como fuente principal de los ingresos de Derecho público" (STC 289/2000), con lo que se incrementa el "interés por la vertiente de los ingresos" (STC 53/2014).
En cuanto al alcance y los límites del poder financiero reconocido por la Constitución Española a las Comunidades Autónomas, interesa retener que "está también consitucionalmente condicionado en su ejercicio" (STC 289/2000). Además de los límites y exigencias constitucionales que condicionan el ejercicio de todo poder financiero y de los principios rectores que vinculan a todos los poderes públicos, y a los que deberá adecuarse la política presupuestaria del sector público orientada a la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera (arts. 1 y 3 LOEPSF), el poder financiero de las Comunidades Autónomas aparece sometido a límites intrínsecos y extrínsecos que no son incompatibles con el reconocimiento de la realidad constitucional de las Haciendas autonómicas" (STC 179/1989). "En efecto, hay límites intrínsecos y extrínsecos; aquéllos en función de principios explícitos o no, e incluso de la naturaleza misma de las cosas, y otros que proceden del exterior, como consecuencia necesaria de la interrelación de competencias concurrentes sobre una misma materia en un mismo ámbito territorial" (STC 135/1992). En cualquier caso, importa advertir que la jurisprudencia constitucional ha sentado como criterio hermenéutico el de que ninguno de los límites constitucionales que condiciona el poder financiero de las Comunidades Autónomas puede ser interpretado de tal modo que la haga inviable.
Estos límites espcíficos al poder financiero de las Comunidades Autónomas se concretan sustancialmente en los siguientes principios.
a) El principio de autonomía y corresponsabilidad. Con la atribución a las Comunidades Autónomas de autonomía "para el desarrollo y ejecución de sus competencias" (art. 156.1 CE), se establece la explícita vinculación constitucional entre las competencias financieras y las competencias materiales de las Comunidades Autónomas. Advierte, en efecto, el Tribunal Constitucional que "la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas se vincula al desarrollo y ejecución de las competencias que, de acuerdo con la Constitución Española, le atribuyan los respectivos Estatutos y las Leyes (art. 156.1 CE y art. 1.1 LOFCA) " (STC 13/1992). Pues bien, esta conexión o vinculación constitucional entre potestades o competencias financieras y ámbito material de competencias, comporta una doble consecuencia. Una negativa, en cuanto límite para las Comunidades Autónomas: éstas ostentan la titularidad de los poderes que les confiere "el bloque de la constitucionalidad" (y entre ellos, obviamente, el poder financiero) pero sólo en los límites de sus competencias.
Pero la vinculación competencial supone otra consecuencia positiva: la autonomía y, desde luego, la suficiencia financiera de las Comunidades Autónomas forman parte del contenido inherente de su ámbito material de competencias y constituyen garantía de su autonomía política. Advierte el Tribunal Constitucional que "el principio de autonomía que preside la organización territorial del Estado (arts. 2 y 137 CE) ofrece una vertiente económica importantísima, ya que aun cuando tenga un carácter instrumental la amplitud de los medios determina la posibilidad real de alcanzar los fines", habida cuenta de que "el soporte material de la autonomía financiera son los ingresos [...]" (STC 96/2002).
El poder financiero se concreta, pues, en la atribución a los entes públicos territoriales de las competencias financieras necesarias para atender a la realización de sus competencias materiales. Sin competencias financieras no existen o son puramente nominales las competencias materiales atribuidas a las Comunidades Autónomas. Las Comunidades Autónomas han de disponer, pues, de los recursos necesarios y suficientes para la prestación de los servicios correspondientes a las competencias que asumen.
Uno de los principios derivados de la reforma de la LOFCA en 2009, es "la corresponsabilidad de las Comunidades Autónomas y el Estado en consonancia con sus competencias en materia de ingresos y gastos públicos" (art. 2 LOFCA) . En el nuevo sistema de financiación autonómica se refuerzan los principios de autonomía y corresponsabilidad mediante el aumento de los porcentajes de cesión de los tributos parcialmente cedidos a las Comunidades Autónomas y mediante el incremento de sus competencias normativas, aumentando su capacidad para decidir la composición y el volumen de sus ingresos.
b) El principio de solidaridad. La solidaridad constituye, junto con la autonomía, la clave de bóveda que sustenta la nueva organización territorial del Estado. El principio de solidaridad es un factor de equilibrio entre la autonomía de las nacionalidades o regiones y la indisoluble unidad de la nación española y proyecta sus exigencias no sólo a las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas, sino también las relaciones entre estas, que deberán velar en sus respectivos territorios por la realización interna del principio de solidaridad (STC 250/1988).
En su proyección interterritorial la solidaridad entre nacionalidades y regiones (art. 2 CE) requiere, de una parte, que "en el ejercicio de sus competencias se abstengan de tomar decisiones o realizar actos que perjudiquen o perturben el interés general y tengan por el contrario, en cuenta la comunidad de intereses que las vincula entre sí y que no puede resultar disgregada o menoscabada a consecuencia de una gestión insolidaria de los propios intereses" (STC 64/1990). En definitiva, la solidaridad interterritorial exige, desde esta primera perspectiva, el reconocimiento de una comunidad de intereses entre las distintas Comunidades Autónomas y el comportamiento leal de todas ellas en el ejercicio de sus respectivas atribuciones y competencias.
Pero además, la solidaridad interterritorial obliga al Estado a velar "por el establecimiento de un equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español" (art. 138.1 CE), y ello comporta la adopción de medidas que aseguren la redistribución de la riqueza entre las distintas Comunidades Autónomas y la igualdad en los niveles de provisión de los servicios públicos esenciales o básicos.
Hay que señalar, además, que las limitaciones derivadas del principio de solidaridad no sólo se imponen a la acción del Estado sino, en general, a la acción de todos los podres públicos en el ejercicio de sus comptencias; y de ahí que las exigencias constitucionales de la solidaridad no sólo se proyecten sobre el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas (art. 156.1 CE), sino sobre el conjunto de instrumentos a través de los que se desenvuelve la actividad económico-financiera de los diferentes entes públicos territoriales.
c) El principio de unidad como presupuesto de la propia estructura del Estado y límite inherente del derecho a la autonomía que la Constitución Española reconoce y garantiza. "En ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido, de acuerdo con el art. 2 CE" (STC 4/1981). El derecho a la autonomía se da, pues, "sobre la base de la unidad nacional" (STC 25/1981). "Nuestra CE garantiza tanto la unidad de España como la autonomía de sus nacionalidades y regiones, lo que necesariamente obliga a buscar un adecuado equilibrio entre ambos principios, pues la unidad del Estado no es óbice para la coexistencia de una diversidad territorial que admite un importante campo competencial de las Comunidades Autónomas" (STC 96/2002).
Las exigencias del principio de unidad se proyectan tanto en el orden económico general como en el específicamente tributario, correspondiéndole al legislador estatal la fijación de los principios o criterios básicos de general aplicación en todo el territorio nacional. "Al Estado se le atribuye por la Constitución Española, entonces, el papel de garante de la unidad, pues la diversidad viene dada por la estructura territorial compleja, quedando la consecución del interés general de la Nación confiada a los órganos generales del Estado" (STC 96/2002).
d) El principio de coordinación con la Hacienda estatal (art. 156.1 CE y art. 2 LOFCA) como instrumento imprescindible para la adopción de una política económica, presupuestaria y fiscal general que garantice el equilibrio económico y la estabilidad presupuestaria, y estimule el crecimiento de la renta y de la riqueza y su más justa distribución, conforme a lo establecido en los arts 40.1, 131 y 138 CE.
En la doctrina constitucional sobre el principio de coordinación es fácil advertir la necesidad de articular medios y sistemas de relación entre la Hacienda estatal y las Haciendas autonómicas que "hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y acción conjunta […]" (STC 32/1983); exigencias todas ellas que conectan con los principios de colaboración, solidaridad y lealtad constitucional que inspiran la ordenación de la Hacienda en el Estado autonómico. El principio de coordinación "exige a las Comunidades Autónomas la acomodación de su actividad financiera a las medidas oportunas que adopte el Estado tendentes a conseguir la estabilidad económica interna y externa, toda vez que a él corresponde la responsabilidad de garantizar el equilibrio económico general" (STC 62/2001).
Para la adecuada coordinación entre la actividad financiera de las Comunidades Autónomas y de la Hacienda Pública el art. 3 LOFCA crea el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, como órgano consultivo, constituido por el MHAP y el Consejero de Hacienda de cada CA o Ciudad Autónoma.
e) El principio de igualdad que, proyectado sobre la distribución del poder entre los diferentes entes públicos territoriales del Estado, se manifiesta básicamente en las exigencias del art. 139.1 CE (todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado) y del art. 138.2 CE ("las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales. Correspondiéndole al Estado la competencia exclusiva para la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales (art. 149.1. 1 CE).
f) El principio de neutralidad, conectado con el de igualdad y el de territorialidad, se concreta en el principio de libre circulación de bienes y personas en todo el territorio nacional (art. 139.2 CE); y, específicamente en lo que atañe a las medidas tributarias, en el art. 157.2 CE y en el art. 2.1 LOFCA: "el sistema de ingresos de las Comunidades Autónomas deberá establecerse de forma que no pueda implicar privilegios económicos o sociales ni suponer la exigencia de barreras fiscales en el territorio español, de conformidad con el art. 157.2 CE".
g) El principio de territorialidad de las competencias es algo implícito al propio sistema de autonomías territoriales, de forma que la eficacia y el alcance territorial de las normas y de los actos de las Comunidades Autónomas viene impuesto por la organización territorial del Estado y responde a la necesidad de hacer compatible el ejercicio simultáneo de las competencias asumidas por las distintas Comunidades Autónomas. Por otra parte, el territorio se configura como elemento delimitador de las competencias de los poderes públicos territoriales, y, en concreto, como delimitador de las competencias de las Comunidades Autónomas en sus relaciones con las demás Comunidades Autónomas y con el Estado.
Junto a estas dos proyecciones del principio de territorialidad el art. 157.2 CE se refiere específicamente al poder tributario de las Comunidades Autónomas, al disponer que estas no podrán en ningún caso adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios.
Se consagra el principio de territorialidad fiscal con la libertad de circulación y la prohibición de la exportación tributaria interterritorial.
h) La prohibición de duplicación en la imposición. Conforme al art. 6. LOFCA, «los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado.
La Ley Orgánica que regula el ejercicio de las competencias financieras de las Comunidades Autónomas conforme a la habilitación del art. 157.3, somete la creación por aquéllas de tributos propios a dos límites: dichos tributos no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado y otro, impide el establecimiento y gestión de tributos autonómicos sobre las materias que la legislación de régimen local reserve a las corporaciones locales, fuera de los supuestos que dicha legislación lo prevea y en los términos que la misma contemple y aun en estos supuestos, habrán de establecerse las compensaciones pertinentes.
i) Lealtad institucional. Tiene declarado el Tribunal Constitucional que la autonomía y las propias competencias son indisponibles tanto para el Estado como para las Comunidades Autónomas y para los Entes locales.
La lealtad constitucional constituye una exigencia implícita e incluso presupuestos de todas las anteriores y ahora formalmente incorporada a la LOFCA, como otro de los principios con arreglo a los que se ejercerá la actividad financiera de las Comunidades Autónomas en coordinación con la Hacienda del Estado.
Supone que determinará la valoración del impacto, positivo o negativo, que puedan suponer las actuaciones del Estado legislador en materia tributaria que eventualmente puedan recaer sobre las Comunidades Autónomas obligaciones de gasto no previstas a la fecha de aprobación del sistema de financiación vigente y que deberán ser objeto de valoración anual en cuanto a su impacto, tanto en materia de ingresos como de gastos, por el Consejo de política fiscal y financiera de las Comunidades Autónomas.
Vulneraría las exigencias cualquier transferencia de recursos de una Hacienda territorial a otra, impuesta unilateralmente por una de ellas, siempre que esta transferencia forzosa de recurso no encuentre una habilitación expresa en el bloque de la constitucionalidad.
6.2. El poder financiero de las Comunidades Autónomas en materia de ingresos
De acuerdo con el art. 157.1 CE, los recursos de las Comunidades Autónomas estarán constituidos por:
- Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado; recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado.
- Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales.
- Transferencias de un Fondo de Compensación interterritorial y otras asignaciones con cargo a los PGE.
- Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de Derecho privado.
- El producto de las operaciones de crédito.
Junto al sistema tributario autonómico, del que nos ocupamos más adelante, los demás recursos financieros e ingresos de las Comunidades Autónomas están constituidos por los siguientes.
A) Otras participaciones en los ingresos del Estado: el Fondo de Suficiencia Global y los Fondos de Convergencia Autonómica
Las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía podrán ser titulares de otras formas de participación en los ingresos del Estado, a través de los fondos y mecanismos establecidos en las leyes.
La propia LOFCA crea un fondo específico para instrumentar la participación de las Comunidades Autónomas en los ingresos del Estado (el Fondo de Suficiencia Global) destinado a cubrir la diferencia entre las necesidades de gasto de cada CA y la suma de su capacidad tributaria y la transferencia del Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales (art. 15 LOFCA)
El Fondo de Suficiencia Global permite asegurar la suficiencia de la financiación de la totalidad de las competencias de las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía, respetando los resultados del modelo anterior a través de la cláusula del statu quo, de manera que ninguna pierda con el cambio de modelo.
Con recursos adicionales del Estado, la Ley 22/2009 crea los Fondos de Convergencia Autonómica, con los objetivos de aproximar las Comunidades Autónomas de régimen común en términos de financiación por habitante ajustado y de favorecer el equilibrio económico territorial, contribuyendo a la igualdad y a la equidad (art. 22 Ley 22/2009).
El Fondo de Competitividad se dotará anualmente en los PGE con el fin de reforzar la equidad y la eficiencia en la financiación de las necesidades de los ciudadanos y reducir las diferencias en la financiación homogénea per capita entre Comunidades Autónomas, incentivando su autonomía y capacidad fiscal y desincentivando la competencia fiscal a la baja.
El Fondo de Competitividad se repartirá anualmente entre las Comunidades Autónomas con financiación per capita ajustada inferior a la media o a su capacidad fiscal, en los términos que se concretan en el art. 23 Ley 22/2009.
Las Comunidades Autónomas que cumplan alguna de las condiciones establecidas en el art. 24 de la Ley 22/2009 serán beneficiarias del Fondo de Cooperación que se dotará con recursos adicionales del Estado, en la cantidad que se prevea anualmente en los PGE, con el objetivo último de equilibrar y armonizar el desarrollo regional estimulando el crecimiento de la riqueza y la convergencia regional en términos de renta.
B) El Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales
Es el instrumento con el que el Estado garantiza en todo el territorio español el nivel mínimo de los servicios públicos fundamentales de su competencia, considerándose como tales la educación, la sanidad y los servicios sociales esenciales (art. 15 LOFCA) .
En cumplimiento del art. 158.1 CE, el objeto del Fondo es asegurar que cada Comunidad Autónoma reciba, en los términos fijados por la Ley, los mismos recursos por habitante, ajustados en función de sus necesidades diferenciales, garantizando la cobertura del nivel mínimo de servicios fundamentales en todo el territorio; considerándose que no se llega a cubrir el nivel mínimo cuando su cobertura se desvíe del nivel medio de prestación de los servicios públicos en el territorio nacional.
En la constitución del Fondo participan todas las Comunidades Autónomas con un porcentaje de sus tributos cedidos, en términos normativos, y el Estado con aportación de recursos adicionales, según art. 9 Ley 22/2009.
C) Transferencias del Fondo de Compensación Interterritorial
Junto a los ingresos derivados de tributos propios y de los tributos cedidos, el art. 158 CE prevé la posibilidad de que las Comunidades Autónomas obtengan ingresos provenientes del Fondo de Compensación Interterritorial. Dispone dicho precepto que con el fin de corregir desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad, se constituirá un Fondo de Compensación con destino a gastos de inversión, cuyos recursos serán distribuidos por las Cortes Generales entre las Comunidades Autónomas y provincias, en su caso.
D) Ingresos patrimoniales
Las Comunidades Autónomas cuentan asimismo con los rendimientos procedentes de su patrimonio y con los ingresos de derecho privado general: adquisiciones a titulo de herencia, legado o donación, ingresos derivados de explotaciones económicas particulares con capital público, etc.
E) E) Ingresos derivados de operaciones de crédito
Los arts. 157.1 CE y 4.1 LOFCA incluye entre los ingresos de Derecho Publico de las Comunidades Autónomas "el producto de las operaciones de crédito", que constituyen "fuente complementaria en una economía saneada, nunca principal" (STC 135/1992). En desarrollo de tal previsión el art. 14 LOFCA establece dos principios básicos:
- La CA podrá realizar operaciones de crédito por plazo inferior a un año, con objeto de cubrir sus necesidades transitorias de tesorería.
- Podrá concertar operaciones de créditos por plazo superior a un año siempre que el importe total del crédito se destine exclusivamente a gastos de inversiones y el importe total de las anualidades de amortización por capital e intereses no exceda del 25% de los ingresos corrientes de la CA. Las operaciones de crédito en el extranjero y la emisión de deuda o cualquiera otra apelación al crédito público precisaran autorización del Estado, para cuya concesión se tendrá en cuenta el cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera (art. 2 LOEPSF). Se señala igualmente que la DP de las Comunidades Autónomas y los títulos-valores de carácter equivalente emitidos por éstas, estarán sujetos a las mismas normas y gozarán de los mismos beneficios y condiciones que la DP del Estado.
El límite de DP para el conjunto de las Comunidades Autónomas será el 13% del PIB nacional y, a su vez, el límite de DP de cada una de ellas no podrá superar el 13% de su PIB regional; límites que solo podrán superarse por las circunstancias excepcionales y en los términos previstos en el art. 135.4 CE y en el art. 11.3 LOEPSF, debiendo aprobarse en estos casos un Plan de reequilibrio que permita recuperar el límite de deuda (arts. 13.3 y 22 a 24 LOEPSF).
El Gobierno fijará los objetivos de estabilidad presupuestaria y de DP para cada una de las Comunidades Autónomas (art. 16 LOEPSF), adoptándose medidas preventivas cuando el volumen de DP se sitúe por encima del 95% de los límites establecidos (arts. 18 y 19 LOEPSF), correctivas una vez constatado el incumplimiento (art. 20), debiendo adoptarse un Plan económico-financiero (art. 21) o, en su caso, un Plan de reequilibrio (arts. 22 y 23); y, en fin, medidas coercitivas (art. 25) y de cumplimiento forzoso (art. 26 LOEPSF) en caso de falta de presentación, de aprobación o de incumplimiento del Plan económico-financiero o de reequilibrio.
6.3. El poder financiero de las Comunidades Autónomas en materia de gasto
"La autonomía política de las Comunidades Autónomas y su capacidad de autogobierno se manifiesta, sobre todo, en la capacidad para elaborar sus propias políticas públicas en las materias de su competencia" (STC 13/1992). La autonomía financiera de las Comunidades Autónomas "en su vertiente de gasto no entraña sólo la libertad de sus órganos de gobierno en cuanto a la fijación del destino y orientación del gasto público, sino también para la cuantificación y distribución del mismo dentro del marco de sus competencias" (STC 68/1996).
Mientras que el poder de gasto del Estado "no se define por conexión con el reparto competencial de materias que la Constitución Española establece (arts. 148 y 149 CE), de manera que el Estado siempre podrá, en uso de su soberanía financiera, asignar fondos públicos a unas finalidades u otras" (STC 13/1992); no sucede igual "con la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas que se vincula al desarrollo y ejecución de las competencias que, de acuerdo con la Constitución Española, le atribuyan los respectivos Estatutos y leyes" (STC 13/1992), y de ahí se desprende que la potestad de gasto autonómica "no podrá aplicarse sino a actividades en relación con las que, por razón de la materia, se ostenten competencias" (STC 95/2001).
A diferencia de lo que ocurre en materia de ingresos -y sobre todo, en materia de ingresos tributarios-, hasta la reforma del art. 135 CE en 2012, la Constitución Española no decía nada acerca del régimen presupuestario de las Comunidades Autónomas; ahora se consagra el principio de estabilidad presupuestaria "con el objeto de limitar y orientar, con el mayor rango normativo, la actuación de los poderes públicos" (EM de la Reforma). En virtud del art. 135 CE, el Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la UE para sus Estados miembros; si bien estos límites de déficit estructural entrarán en vigor a partir de 2020.
En desarrollo del art. 135 CE, la LOEPSF establece los principios rectores a los que deberá adecuarse la política presupuestaria del sector público, incorporando la regla del gasto establecida en la normativa europea, en virtud de la cual el gasto de las Administraciones Públicas no podrá aumentar por encima de la tasa de referencia de crecimiento del PIB (art. 12 LOEPSF).
6.4. Competencias autonómicas en relación con las Haciendas locales
El diseño constitucional ha conducido a una clara distinción entre la autonomía de las Comunidades y la de las Corporaciones Locales. La existencia de un poder legislativo cuyos titulares son las primeras es el punto más claro de esta diferencia. La distribución competencial derivada de la Constitución Española refuerza este hecho. Ello justifica que cada Comunidad Autónoma esté obligada a velar por su propio equilibrio territorial y por la realización interna del principio de solidaridad (art. 2.2 LOFCA) .
Nada impide que sea la propia Asamblea regional la que apruebe disposiciones legislativas que afecten al ejercicio del poder tributario por parte de las Corporaciones Locales. Ello se ajusta perfectamente a la Constitución Española, cuyo art. 133.2 dispone que las Corporaciones Locales podrán establecer y exigir tributos de acuerdo con la Constitución Española y las leyes. Y si bien es cierto que el Tribunal Constitucional considera que "tratándose de tributos que constituyan recursos propios de las Corporaciones locales", la reserva de ley del art. 133.2 CE "habrá de operar necesariamente a través del legislador estatal [...], en tanto en cuanto la misma existe también al servicio de otros principios […] que sólo puede satisfacer la ley del Estado […], debiendo entenderse vedada, por ello, la intervención de las Comunidades Autónomas en este concreto ámbito normativo" (STC 233/1999); "todo ello no es óbice, sin embargo, para que las Comunidades Autónomas, al igual que el Estado, puedan ceder también sus propios impuestos o tributos en beneficio de las corporaciones locales [...]" (STC 233/1999).
