7.1. Concepto y fundamento de la potestad reglamentaria
Reglamento es toda disposición de carácter general que, aprobada por el poder ejecutivo, pasa a formar parte del ordenamiento jurídico, erigiéndose en fuente del Derecho.
Tanto la generalidad como su calificación como fuente del Derecho son caracteres que concurren en la Ley, pero mientras ésta no está sujeta más que a la Constitución Española, el Reglamento tiene un doble límite, la Constitución Española y las Leyes.
El distinto origen de la potestad legislativa y de la reglamentaria sirve también para precisar cuáles son las relaciones entre Ley y Reglamento. Y en este sentido se manifiesta un principio: el Reglamento se encuentra sujeto y condicionado por la Ley en varios sentidos:
- El ejercicio de la potestad reglamentaria no puede manifestarse en la regulación de materias que estén constitucionalmente reservadas a la ley.
- El reglamento no podrá ir directa ni indirectamente contra lo dispuesto en las leyes, aun cuando se trate de materia no reservadas por la Constitución Española a la ley.
- Cuando el reglamento se dicte en desarrollo de una ley deberá atenerse fielmente a los dictados de la misma.
El Reglamento y la Ley, aun siendo fuentes del Derecho, presentan entre sí las diferencias que son propias del poder del que emanan:
- La ley es norma primaria, sólo condicionada por la Constitución Española, expresión de la voluntad general y manifestación explícita del denominado principio democrático en la configuración de las fuentes de Derecho.
- El reglamento constituye una norma general, pero con un alcance doblemente condicionado, por la Constitución Española y por la Ley y representa la subsistencia del denominado principio monárquico, reminiscencia del Antiguo Régimen.
También existe ciertas relaciones de semejanza y alguna diferencias esenciales entre el Reglamento y los actos administrativos:
- Son semejantes porque, al igual que los actos administrativos, también el Reglamento es un acto de la Administración -aunque normalmente el acto administrativo emana de un órgano unipersonal de la Administración, mientras que el reglamento emana, en principio, del Gobierno-.
- Son diferentes porque el Reglamento se integra en el ordenamiento jurídico, esto es, es fuente del Derecho, mientras que los actos administrativos son actos ordenados, que no se integran en el ordenamiento jurídico en cuanto tal, sino que son sólo una consecuencia de la aplicación de este mismo ordenamiento jurídico.
- Y son también diferentes porque la eficacia de un acto administrativo se agota al ser dictado, mientras que el Reglamento mantiene su eficacia de manera indefinida, hasta que desaparece por algunas de las causas previstas en Derecho (sobre todo, por su derogación).
7.2. El ejercicio de la potestad reglamentaria
A) Ideas generales
El estudio del Reglamento comporta el examen de tres cuestiones: la competencia para dictarlos, sus límites materiales y la posibilidad de su control.
- En cuanto a la primera, en el ámbito estatal, la potestad reglamentaria se atribuye al Gobierno (art. 97 CE);
- En relación con la segunda, la Constitución Española y las Leyes se erigen en límites al ejercicio de la potestad reglamentaria. La primacía de una y otras frente a la potestad reglamentaria se refuerza con los principios recogidos en el art. 9 CE.
- En fin, el control de la potestad reglamentaria está atribuido, con carácter general, a los Tribunales de Justicia y, en determinados supuestos, al propio Tribunal Constitucional.
La CE (art. 161.2) establece que el Tribunal Constitucional es competente para conocer de las impugnaciones que el Gobierne realice contra las "disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas".
B) La potestad para dictar Reglamentos en el ordenamiento financiero estatal
El art. 97 CE otorga al Gobierno una potestad reglamentaria originaria, que no necesita ser revalidada o recordada en cada momento.
Ahora bien, no parece que con ello se agoten las posibilidades de ejercicio de las competencias reglamentarias. Sobre esta cuestión debemos indicar lo siguiente:
- Es posible que órganos administrativos distintos del Gobiernan ejerzan potestades reglamentarias, siempre que estén específicamente habilitadas para ello por una ley. A esta potestad reglamentaria se le puede denominar derivada, para distinguirla de la que la Constitución Española atribuye al Gobierno.
- En el ámbito tributario, esta potestad reglamentaria derivada se encuentra reconocida expresamente en la LGT.
- La característica fundamental de la potestad reglamentaria derivada es que no puede ser presumida, como sucede con la reconocida al Gobierno, sino que debe ser atribuida de forma individualizada por medio de una Ley.
- Aunque puede plantear el que el reconocimiento de la potestad reglamentaria a los Ministros se realice en una norma también de rango reglamentario, lo cierto es que esta posibilidad está reconocida de forma expresa en la LGT.
En conclusión, de acuerdo con estas ideas adquieren sentido y corrección constitucional las atribuciones de competencias reglamentarias que las normas tributarias realizan a favor de órganos administrativos diferentes al Gobierno.
