2.1. La fijación de los objetivos de estabilidad presupuestaria
Se fijará por el Gobierno en el primer semestre de cada año, a propuesta del Ministerio de Economía, previo informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas y la comisión nacional de Administración Local en cuanto al ámbito de las mismas y se referirá a los tres ejercicios siguientes.
La determinación de los objetivos de estabilidad presupuestaria diferirán en función del ente territorial o institucional al que deban aplicarse. Así, la Administración General del Estado, los Organismos Autónomos y los demás entes públicos dependientes de ella que presten servicios o produzcan bienes que no se financien con ingresos comerciales, los órganos con dotación diferenciada en los Presupuestos generales y la Administración de las Comunidades Autónomas, los entes y organismos dependientes de ella, el principio de estabilidad se entenderá como la situación de equilibrio o de superávit computada, a lo largo del ciclo económico, en términos de capacidad de financiación de acuerdo con la definición contenida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales y en las condiciones establecidas para cada una de las Administraciones Públicas.
En cuanto a la aplicación del principio de estabilidad presupuestaria en el ámbito de las EELL, la reforma llevada a cabo en 2006, diferenció dos tipos de EELL.
Unas, las definidas en el art. 111 TRLGEP, la Comisión nacional de Administración local, o en su defecto el Gobierno, establecerá cada año aquellas que en el ámbito de sus competencias ajustarán sus Presupuestos al principio de estabilidad presupuestaria , entendido como la situación de equilibrio o de superávit computada, a lo largo del ciclo económico, en términos de capacidad de financiación.
El resto de EELL habrán de ajustar sus Presupuestos al principio de estabilidad presupuestaria entendido como situación de equilibrio o superávit.
Para las entidades que integran el sistema de la Seguridad Social, se entenderá por estabilidad presupuestaria la situación de equilibrio o superávit computada en términos de capacidad de financiación de acuerdo con la definición contenida en el Sistema Europeo de cuentas Nacionales y Regionales.
Para el resto de las entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles, etc., se elaborarán sus Presupuestos dentro de un marco de estabilidad presupuestaria, concebido éste como la posición de equilibrio financiero.
La propuesta de fijación del objetivo de estabilidad irá acompañada de un informe en el que se evalúe la fase del ciclo económico que se prevé para cada uno de los años contemplados. Dicho informe es elaborado por el Ministerio de Economía, contendrá el cuadro económico plurianual, y deberá tener en cuenta entre otros, los siguientes parámetros: PIB y el diferencial respecto a su potencial crecimiento, comportamiento esperado de los mercados financieros, laboral, etc.
El acuerdo del Consejo de Ministros más el informe se remitirán a las Cortes Generales, debatiéndose de forma sucesiva en el Congreso y en el Senado. Si es aprobado, la elaboración del Proyecto de Ley de los PGE habrá de acomodarse al objetivo de estabilidad propuesto por el Gobierno. Si el objetivo de estabilidad fuere rechazado, el Gobierno en el plazo de un mes, remitirá un nuevo acuerdo y se someterá al mismo procedimiento.
La elaboración de los proyectos de Presupuestos se acomodarán a los objetivos de estabilidad presupuestaria y de DP aprobados por las Cortes Generales (art. 15.7 LOEPSF).
2.2. Proceso de elaboración de los PGE
La elaboración de los Presupuestos constituye un proceso que comprenden la confección no sólo de los estados numéricos de gastos e ingresos, sino también la extensa documentación complementaria aneja a los mismos en la que se explican y desglosan los objetivos, programas y resúmenes que justifican las cantidades reflejadas en los estados numéricos y finalmente como otro proyecto de ley, la elaboración del proyecto de ley de Presupuestos incluye la redacción de su texto articulado.
La elaboración, enmarcada en el escenario plurianual confeccionado por el Ministerio de Economía, y respetando el límite máximo anual de gasto no financiero fijado en el acuerdo del Gobierno sobre objetivo de estabilidad presupuestaria, se basa en un proceso que parte de los distintos centros gestores del sector público que será remitido al ministerio de eco. Que elaborará el anteproyecto para elevarlo al Gobierno para que finalmente apruebe el proyecto de ley para remitirlo a las cortes.
El marco normativo permite esquematizar el procedimiento en tres fases:
- Fase descentralizada, de preparación y proposición de Anteproyectos parciales. Los centros gestores de los órganos constitucionales, ministerios y demás órganos del Estado. Los remitirán al Ministerio de Economía.
- Fase centralizada, de formación del anteproyecto de Ley. Es competencia del Ministerio de Economía, siendo competencia de los Ministerio de Economía y Ministerio de Trabajo la elevación del anteproyecto de Presupuesto de la Seguridad Social al Gobierno para su aprobación.
- Aprobación por el Gobierno del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado y su remisión a las Cortes Generales antes del 1 de octubre del año anterior al de su aplicación.
El proyecto de ley estará integrado por el articulado y los estados de ingresos y de gastos estructurados y se le acompaña la documentación complementaria que se detalla.
2.3. Criterios materiales para la elaboración de los Presupuestos
La doble dimensión del Presupuesto, como conjunto de normas reguladoras del gasto público de un ejercicio y como plan de actuación financiera pública, debería determinar que los criterios materiales seguidos para su elaboración respondieran a uno y otro aspecto. Es decir, a los principios de justicia, en primer lugar, por imperativo de la Constitución Española y segundo, a los concretos objetivos de política económica y financiera del Gobierno, entre los que destaca el compromiso de la estabilidad presupuestaria y la convergencia real con los países más desarrollados de la Unión Europea.
La ordenación del gasto presupuestario conforme técnicas de presupuestación por programas u objetivos determina que los criterios materiales para la elaboración de los PGE deban atender primordialmente a esta ordenación de gasto, clasificación por programas, sin perjuicio del resto de criterios, clasificación orgánica, económica y funcional.
La expresión de este principio de plurianualidad supone reforzar los mecanismos de previsión presupuestaria a medio plazo que garantizan la compatibilidad de las prioridades de asignación microeconómica del Presupuesto con los objetivos de estabilidad presupuestaria establecidos en el marco de la disciplina fiscal.
Presupuesto con base cero, no introducida en el ordenamiento. Consiste en obtener analíticamente el coste de cada servicio o actuación partiendo de cada uno de sus elementos, sin tomar en consideración lo en ejercicios anteriores venía destinándose al mismo.
Respecto a los ingresos, el 36.3 LGP dispone que el Presupuesto de ingresos de la Administración General se elaborará por el Ministerio de Economía, ajustándose a la distribución de recursos de la programación plurianual y al cumplimiento de los objetivos de política económica establecidos por el Gobierno para el ejercicio. La comisión de ingresos será la encargada de coordinar la elaboración de previsiones, evaluaciones y propuestas que han de ser tenidas en cuenta, de acuerdo con la comisión de política de gasto para la elaboración de los estados de ingresos.
Los criterios materiales para la elaboración del texto articulado es de destacar que existe libertad de redacción para el mismo, aunque lógicamente deben incluirse los preceptos que posibiliten una adecuada gestión de los estados de gastos e ingresos. Mención aparte merecen las modificaciones que se realicen en cada tributo, y que debe sujetarse a lo dispuesto en el 134.7 CE, que los supedita a la autorización concedida por la ley sustantiva de cada uno de ellos.
