En la aprobación de los Presupuestos Generales, 66.2 CE, procediendo al examen, enmienda y aprobación de ese núcleo indisponible constituido por la previsión de ingresos y la autorización de gastos, se cifra la función presupuestaria que a las cortes atribuye la Constitución Española, función que enuncia como una competencia específica, desdoblada de la genérica potestad legislativa del Estado.
Tres consecuencias se desprenden:
- Mediante ella se asegura el control democrático de los mismos por el órgano representativo.
- Mediante la aprobación parlamentaria de los Presupuestos se habilita al Ejecutivo para actuar en materia financiera.
- Tiene un alcance más político que jurídico, consistiendo en que la aprobación parlamentaria compromete al parlamento en la política del Gobierno.
3.1. Tramitación parlamentaria
Dada la complejidad y extensión del Presupuesto, y sobre todo su trascendencia y la necesidad que se apruebe en los plazos previstos, tanto el Reglamento del Congreso como del Senado, encuadran entre los procedimientos legislativos especiales, el Proyecto de Ley de Presupuestos, comenzando por otorgarle prioridad sobre el resto de trabajo de las Cámaras.
- Fase que consiste en el debate de la totalidad del proyecto por el Pleno del Congreso, en el que se deben aprobar las cuantías globales de los estados de ingresos y gastos.
- Una vez aprobadas las cuantías globales, pasa a la Comisión de Presupuestos del Congreso, en la que se debatirán, el texto articulado y el estado de gastos. En este debate ya son plenas las limitaciones de enmienda.
- Tras su paso por la Comisión y una vez informado y dictaminado por ésta, se somete a debate final por el Pleno del Congreso, recayendo por una parte al conjunto del articulado y por otra, sobre cada una de las secciones del estado de gatos. La sección es la unidad de debate. El resultado será la aprobación del Proyecto con las modificaciones introducidas por el Congreso.
- Finalizado el trámite en el Congreso, se remite al Senado, donde tras debatirse por la Comisión de Presupuestos, se somete al pleno, iniciándose la discusión con un turno sobre la totalidad en el que podrán intervenir cada grupo parlamentario, para a continuación, entrar en el examen y votación de los cotos particulares mantenidos en comisión. Si el Senado introduce modificaciones, deberá volver al Congreso para su aprobación definitiva.
3.2. Limitaciones de la potestad parlamentaria
La primera de ella consiste en la existencia de ciertos créditos sobre los que no se admiten discusión, generalmente por responder a obligaciones contraídas en firme por la Hacienda Pública y cuya cuantía y destino son inalterables, por lo que ni siquiera se someten a debate. Son los llamados fondos consolidados. Son los destinados al pago de intereses y amortización de la DP.
En segundo lugar debe aludirse a las restricciones del derecho de enmienda a que se ven sometidos los parlamentarios. El art. 134.6, obliga a que las enmiendas que supongan aumento de gastos o disminución de ingresos cuenten con la conformidad del Gobierno a su tramitación, las que aumente gastos, deberán compensarse con una disminución igual en la misma sección. Si el Gobierno no da su contestación en los plazos indicados está prestado su aprobación a que la enmienda se tramite.
En tercer lugar, pueden entenderse como limitaciones a la potestad parlamentaria de aprobación de los gastos públicos las previsiones contenidas en la LGP sobre la existencia de créditos no limitativos que provocan que la autorización del gasto por el Legislativo revistan matices muy distintos a los tradicionales. Son los supuestos de créditos ampliables, la posibilidad de transferencias de créditos por el Ejecutivo, la de contracción de compromisos de gastos plurianuales, en general todos los instrumentos que están en manos del ejecutivo para una mayor flexibilidad en la gestión presupuestaria.
En cuarto lugar, aunque de modo indirecto, también supone una pérdida de relevancia del parlamento, más que una limitación, la previsión del 134.4 CE de prórroga automática de los Presupuestos del ejercicio anterior si no se aprueban.
3.3. Aprobación de gastos con posterioridad a la Ley de Presupuestos
Admitida esta posibilidad en nuestro ordenamiento, le resultan aplicable los mismos principios que la aprobación de los Presupuestos, es decir autorización por el parlamento y facultades extraordinarias del Gobierno junto con las limitaciones a la potestad parlamentaria.
Teniendo en cuenta que la aprobación de nuevos gastos supone una alteración de las previsiones presupuestarias, existen una serie de garantías, requisitos y cautelas que tienden a evitar el uso en exceso de esta posibilidad.
Las vías a través de las cuales pueden obtenerse estos mayores gastos son tres:
La primera es la de aquellos textos legales que impliquen un aumento del gasto público. La iniciativa genérica del Gobierno para presentar Proyectos de Ley con estas consecuencias se recoge en el art. 134.5 CE, que también le permite presentar otros que supongan una disminución de ingresos. La iniciativa parlamentaria se ve restringida en el apartado 134.6 CE y que son predicables igualmente de las proposiciones de ley presentadas por un grupo parlamentario o debidas a la iniciativa popular.
El segundo grupo lo integran los denominados créditos extraordinarios y suplementarios de crédito.
Consiste en la petición que realiza el Gobierno a las Cortes, a través de proyecto de ley, para que se autoricen los nuevos gastos sobre los Presupuestos, bien porque no existe crédito previsto para un gasto concreto, bien porque resulte insuficiente para cubrir el gasto exigido.
Especial atención merecen las modificaciones presupuestarias que afecten a los créditos destinados a gastos reservados. Estos gastos se fijaran de forma específica para cada ejercicio económico en la Ley de Presupuestos y la autorización de cualquier modificación que suponga incremento corresponderán a las Cortes, previo informe de la Comisión parlamentaria.
Respecto al tercer grupo de posibilidades para conseguir mayores gastos, si no alteran las previsiones de los Presupuestos, se prescinde de la intervención parlamentaria para atribuir directamente al Presidente o Director del Organismo autónomo, al MEC o al Gobierno la competencia de aprobar créditos extraordinarios y suplementos de créditos a favor de los Organismos autónomos. Se establece la obligación del Gobierno de informar trimestralmente a las Cortes de los que al amparo de estas autorizaciones haya concedido.
Hay otras posibilidades de manejo de los créditos que alteran las previsiones presupuestarias, pero que no suponen nuevos gastos. Entre ellas, las transferencias de créditos y las generaciones de crédito por realización de determinados ingresos.
Mención aparte merecen los denominados anticipos de tesorería. Se acuerdan por el Gobierno hasta un montante máximo del 1% de los créditos autorizados en los Presupuestos, si solicitado un crédito extraordinario o suplemento de crédito, hubiera recaído dictamen favorable a la petición por parte del Consejo de Estado, estando pendiente su aprobación por las Cortes y también con el mismo límite cuantitativo, si se hubiera aprobado una ley que implicara la concesión de créditos extraordinarios o suplementos de crédito. Se trata de una concesión provisional, supeditada a la aprobación de las Cortes, pues en caso contrario debe cancelarse el anticipo con cargo a los créditos del respectivo departamento ministerial cuya minoración cause menos trastornos para el servicio público.
