2.1. Configuración normativa
Tres son las normas principales reguladoras del Presupuesto del Estado en el ordenamiento español. La primera el art. 134 de la Constitución Española, que prescribe su contenido y las competencias del legislativo y del ejercicio en torno al mismo. La segunda, la Ley presupuestaria, nacida en 1977 y cuyo texto vigente es la ley 47/2003, regulando todo el ciclo presupuestario, que incluye las fases de elaboración, aprobación, ejecución y control y a ella habría que añadir la propia ley de Presupuestos de cada año, que por su rango de ley ordinaria puede hacer salvedad para cada ejercicio de lo dispuesto por la LGP. De este marco legislativo se extrae:
- Los PGE, art. 32. LGP, son la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio. Se trata del plan de actuación financiera de los entes públicos para cada año, autorizando sus gastos con carácter limitativo y previendo los ingresos.
- El Presupuesto es un instituto constitucional, en cuyo seno refleja el equilibrio y la separación de poderes. El art. 134.1 CE atribuye al Gobierno su elaboración y ejecución y al legislativo su aprobación.
- La CE consagra, el principio de reserva de ley en materia financiera, al disponer la aprobación del Presupuesto por las Cortes y por la otra, confirma la posición preeminente del legislativo en el diseño de la Hacienda Pública, al recaer sobre el mismo órgano la aprobación de los gastos públicos, el establecimiento de tributos y la regulación del crédito público y de los ingresos patrimoniales.
- En tal medida, el Presupuesto es una norma atributiva de competencia, por cuanto al autorizar los gastos, con su límite y su destino, el legislador permite a la Administración perseguir ciertas finalidades, pudiendo disponer de los fondos previstos.
Es esa autorización de gastos la que condensa los efectos jurídicos del Presupuesto, denominándose crédito presupuestario cada cifra consignada en los mismos que se autoriza a gastar con ciertos límites:
- Cualitativo: 42 LGP, los créditos para gastar se destinarán exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido autorizado por la ley de Presupuestos, o a las que resulte de las modificaciones aprobadas conforme a esta ley.
- Cuantitativo: 46 LGP, al prohibir que la Administración puede adquirir compromisos de gastos por cuantía superior al importe de los créditos autorizados.
- Temporal: 49.1 LGP, al ordenar que con cargo a los créditos de cada Presupuesto sólo podrán contraerse obligaciones derivadas de adquisiciones, obras, servicios y demás prestaciones o gastos en general que se realicen en el propio ejercicio presupuestario.
2.2. Naturaleza jurídica
De modo análoga a como las leyes tributarias vieron negada su naturaleza de norma jurídica hasta bien entrado el siglo XX, la ley de Presupuestos fue considerada durante decenios como ley meramente en sentido formal pero no como ley material.
A lo largo del siglo XX, la extensión de lo jurídico a cualquier regulación de la vida social, incluida la administrativa, y la consolidación de la ley como expresión democrática de la organización social y de control popular del poder ha permitido superar la dicotomía entre ley formal y material, y se reconoce el carácter ordinario de ley. Es decir norma jurídica.
El art. 66 CE atribuye a las Cortes Generales, la potestad legislativa y presupuestaria, se debe de entender no como diferenciación, sino como especificación y relevancia.
El art. 134, que regula la Ley de Presupuestos atribuye a las Cortes su examen, enmienda y aprobación.
2.3. Configuración por el Tribunal Constitucional
Desde sus primeros pronunciamientos, el Tribunal Constitucional fue edificando una línea constante que afirmaba que la ley de Presupuestos tiene una función y un contenido específico que le asigna la Constitución Española. Lo que no impide que dicha ley contemple otras materias relacionadas directa o indirectamente con los ingresos y gastos públicos o incluso con fines de política económica, pues se trata de una ley plena, en sentido material, que se erige en vehículo de la política económica del Gobierno.
Pero esto trajo abusos, se incluía muchas materias en la Ley de Presupuesto y el Tribunal Constitucional tuvo que salir al paso, ya que esta ley contiene unos procedimientos especiales que le otorga la Constitución Española, y se hurtaba el debate del parlamento.
Según la nueva posición, la Ley de Presupuestos tiene un contenido mínimo, necesario y específico, que le otorga el art. 134 CE, consistente en la aprobación de los ingresos y gastos públicos del ejercicio. A ello pude añadirse otras materias, pero siempre que guarden relación directa con los ingresos y gastos del Estado, respondan a políticas económica del Gobierno o sirvan a una mayor inteligencia o ejecución del Presupuesto.
Por ello, el Tribunal Constitucional entre otros aspectos, rechaza que pueda modificarse la LGT o la regulación general de los tributos por la Ley de Presupuestos, pues ello se traduce en una variación de los ingresos ni es expresión de la política económica para el ejercicio. Pero admite, que pueda aprobarse por la Ley de Presupuesto una norma que concreta un tipo penal que protege los intereses recaudatorios de la Hacienda Pública, al apreciar la relación directa con los ingresos públicos.
Para evitar los efectos de esta nueva orientación del Tribunal Constitucional, se presento, junto a la ley de Presupuestos, una ley denominada Ley de Medidas que se tramita en paralelo y con las mismas limitaciones temporales y parlamentarias, dando así al origen a las llamadas Leyes de Acompañamientos a la de Presupuestos, aunque se ha interpuesto contra ella un recurso de inconstitucionalidad por el posible fraude constitucional que significa esta técnica legislativa.
