3.1. La programación económica y la Ley de Presupuestos
Junto a los efectos generales que ha supuesto para el Presupuesto la expansión del gasto público y su diversificación, un aspecto concreto ha merecido mayor atención: el de las relaciones y posible subordinación de la Ley de Presupuestos a las leyes previas que fijan programas de gastos o que en décadas anteriores aprobaban planes económicos globales. Surge la duda de si la ley del plan vinculaba a la de Presupuesto o por el contrario, ésta podía negar los créditos necesarios para la aplicación de aquélla, alterando por ende sus previsiones.
Basándonos en la Constitución Española no prima ninguna de las dos normas respecto a la otra, aun teniendo un cometido específico limitado, la única conclusión aceptable debe de ser la de mantener los efectos de la Ley de Presupuestos respectos a la Ley del Plan, en términos idénticos a los que despliega con respecto a cualquier otra ley preexistente.
Atendiendo a la división entre obligaciones económicas o financieras y obligaciones de pago, es obvio que si la ley aprueba el programa es susceptible de hacer nacer obligaciones económicas para la Hacienda Pública, la efectividad queda pendiente de que exista crédito presupuestario para atenderlas. De manera que sólo la Ley de Presupuesto permite que una obligación económica para la Hacienda Pública pueda hacerse efectiva, mediante la realización del correspondiente gasto en ella previsto de acuerdo con el procedimiento administrativo de ejecución de Presupuestos.
Cuestión diferente a la pretendida vinculación de la Ley de Presupuesto por la que aprobó el programa, es la de que ésta, en cuanto ley dotada de plena vigencia, sí obliga al ejecutivo, por lo que a la hora de elaborar los Presupuestos no puede sustraerse este último a la inclusión de los créditos necesarios para su aplicación. Hoy ordenados los gastos por programas, es obvio que las previsiones presupuestarias han de ajustarse a los programas vigentes y al conjunto del ordenamiento.
Si no fuese así, y se esgrimiera que el ejecutivo puede suprimir del Proyecto de Ley créditos o cuantías indispensables para financiar gastos ya previstos por una ley anterior, se estaría dotando al ejecutivo de potestad para una derogación espuria e impropia del ordenamiento vigente, al poder dejar sin aplicación una ley existente años tras años.
Distinta de esa supeditación del ejecutivo a las leyes preexistentes es la posibilidad de que la Ley de Presupuestos, aun incluidos por el Gobierno los créditos necesarios para cumplirlas, no aprueba esas dotaciones. En tal caso, no es defendible que las Cortes estén vinculadas por la legislación anterior, dado el carácter de la Ley de Presupuestos como ley plena, sin perjuicio de que al negar los créditos para la efectividad del ordenamiento vigente, sin haberlo modificado, pudiera incurrirse en supuestos de responsabilidad patrimonial del Estado legislador por los daños directos que esa actuación provocara o bien que el interesado que obtuviera el reconocimiento de su derecho pudiera hacerlo efectivo mediante la ejecución de Sentencias.
Finalmente desde la ley de Estabilidad presupuestaria, la elaboración de los Presupuestos de todo el sector público, estatal, Comunidades Autónomas y local se vinculan al objetivo de estabilidad fijado por el Gobierno y aprobado por las Cortes, referido a los tres ejercicios siguientes, con lo que se disminuye más la relevancia de la Ley de Presupuesto ante decisiones previas, ahora vinculantes, conforme al 28 LGP, desarrollado cada año por una orden que concreta los escenarios presupuestarios plurianuales.
3.2. El reequilibrio de poderes entre legislativo y ejecutivo en el marco presupuestario
En cuanto a la competencia parlamentaria en la aprobación de los Presupuestos, destacan entre todas, las restricciones a la iniciativa parlamentaria, ya incorporada en las Constituciones en el segundo tercio del siglo XX y recogidas en nuestra CE.
Entre ellas, la limitación del derecho de enmienda, al exigirse la conformidad del Gobierno para la tramitación de aquellas que supongan un aumento de gastos o minoración de ingresos, debiéndose compensar los aumentos de gastos con una disminución en la misma sección presupuestaria.
La prohibición de crear tributos por Ley de Presupuestos, que sólo podrá modificarlos si lo autoriza la ley sustantiva, art. 134.7 CE.
La posibilidad de prórroga de los Presupuestos si no se han aprobado el primer día del ejercicio, permitiendo al ejecutivo proseguir su actuación aunque las Cortes hayan negado su aprobación a los créditos de los gastos (art. 134.4 CE).
Finalmente una serie de disposiciones contenidas en los reglamentos de las Cámaras sobre la ordenación de los debates presupuestarios, lo que constituye a rebajar considerablemente la significación que la aprobación parlamentaria de los Presupuestos encerraba en sus orígenes.
En lo que respecta a las potestades del ejecutivo para la gestión y ejecución del Presupuesto, dos datos hay que subrayar:
- Que frente a la inicial habilitación concedida para cada año por la ley de Presupuestos, en la actualidad es la LGP la que define, regula y atribuye al ejecutivo las facultades con que cuenta para la ejecución del Presupuesto, confiriéndole así una habilitación permanente.
- Consiste en las denominadas facultades exorbitantes del ejecutivo respecto a ciertos créditos y que concebidas al principio como quiebras o excepciones a los principios presupuestarios, han adquirido hoy carta de naturaleza. Potestades que alteran el carácter limitativo con que era concebido el crédito en el Presupuesto clásico.
